II FSK 1211/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala, Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Protokolant Anna Dziewiż-Przychodzeń, po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Lu 556/14 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 10 czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (sygn. akt I SA/Lu 556/14) oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "K." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 10 czerwca 2014 r. w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za okres do 1 listopada 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, co następuje: Spółdzielnia w dniu 18 kwietnia 2013 r. złożyła deklaracje o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od pozostających w jej władaniu nieruchomości położonych na terenie miasta B., w których zadeklarowała m.in. selektywny sposób zbierania odpadów. Do deklaracji Spółdzielnia załączyła zestawienie lokali mieszkalnych oraz wykaz mieszkańców zamieszkujących poszczególne lokale specyfikując ich lokalizację i numerację, podając nazwiska posiadaczy lokali i liczbę osób je zamieszkujących. Deklaracje te w terminie późniejszym sukcesywnie korygowała uiszczając terminowo wynikające z nich opłaty. Pismami z dnia 7 sierpnia 2013 r. i 13 września 2013 r. "K." Sp. z o.o. w B., poinformowało organ, iż tylko część podmiotów prowadzi selektywną zbiórkę odpadów na obszarze zabudowy wielorodzinnej w sposób określony Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B. Wśród podmiotów tych nie znalazła się Spółdzielnia. Spółdzielnia w dniu 13 listopada 2013 r. złożyła korekty deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na miesiąc listopad 2013 r. i miesiące następne. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 18 października 2013 r. wszczął z urzędu wobec Spółdzielni postępowanie w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W piśmie z dnia 22 października 2013 r. Spółka "K." potwierdziła, że Spółdzielnia nadal nie prowadzi selektywnej zbiórki odpadów, ponieważ odbierane odpady komunalne - frakcja sucha i frakcja mokra - zawierają w różnym stopniu elementy, które zanieczyszczają odpad segregowany. W dniu 10 i 17 grudnia 2013 r. pracownik organu pierwszej instancji przeprowadził doraźną kontrolę punktów odbioru odpadów komunalnych należących do Spółdzielni, z której to czynności sporządził dokumentację fotograficzną. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 17 grudnia 2013 r. określił Spółdzielni wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości pozostających w jej zarządzie, za okres od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r., od każdego z trzech punktów odbioru odpadów odrębnie w kwotach odpowiednio: 1 923 zł, 2 636 zł i 2 824 zł za każdy miesiąc. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 10 czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał na zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości związane ze zbieraniem odpadów komunalnych wytwarzanych na danej nieruchomości i ich pozbywaniem się. Następnie wyjaśnił, że stosownie do art. 9f ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.; dalej: u.c.p.g.), w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę. Kolegium podniosło, iż wstępna kwalifikacja odpadów pochodzących z nieruchomości pozostających we władaniu Spółdzielni, przeprowadzona przez podmiot przyjmujący, potwierdziła, że we frakcji suchej i mokrej zbieranej z kontenerów umieszczonych w osłonach śmietnikowych przeznaczonych dla mieszkańców Spółdzielni znajdują się elementy zanieczyszczające odpad segregowany. Natomiast taki stan rzeczy niezależnie od stopnia zanieczyszczenia nie pozwala na zakwalifikowanie odpadów jako odpady zbierane w sposób selektywny, dlatego też obowiązkiem podmiotu przyjmującego było zakwalifikowanie ich do odpadów zmieszanych. Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji informował Spółdzielnię pismem z dnia 8 sierpnia 2013 r. o nieprawidłowościach w selekcjonowaniu odpadów. Wskazał przy tym, że informacja przekazywana w trybie art. 9f u.c.p.g. ma charakter dowodu z dokumentu tworzonego w oparciu o konkretny przepis prawa, który pochodzi od uprawnionego podmiotu. Zdaniem Kolegium pomimo, że wystarczającym dowodem na potwierdzenie braku selektywnej zbiórki odpadów przez stronę skarżącą jest informacja przekazana przez Spółkę "K." to posiłkowym dowodem obrazującym taki stan rzeczy jest dowód z dokumentacji fotograficznej zaliczany do tzw. dowodów nienazwanych. Z fotografii wykonanych przez pracownika organu pierwszej instancji w dniu 10 i 17 grudnia 2013 r., dokumentujących stan odpadów zgromadzonych w osłonach śmietnikowych oraz stan wokół osłon i w kontenerach typu "dzwon" usytuowanych obok osłon śmietnikowych wynika, że makulatura, szkło opakowaniowe i plastik zbierane są w sposób selektywny. We frakcji suchej i frakcji mokrej znajdują się jednak odpady, które nie powinny się tam znaleźć. Zbieranie odpadów w sposób selektywny obejmuje natomiast także odpady zaliczane do frakcji suchej i frakcji mokrej. Mając na uwadze powyższe Kolegium uznało, że za listopad i grudzień 2013 r. z zastosowaniem przepisów uchwały Nr XXIV/224/12 Rady Miasta Biała Podlaska, łączna opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna wynosić 14.766 zł. W skardze na decyzję ostateczną Spółdzielnia zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię treści i znaczenia przepisów oraz niewłaściwe zastosowanie do rozstrzyganego stanu faktycznego. Twierdziła, że zgodnie z ustanowionymi przepisami zadeklarowała i zbierała odpady w sposób selektywny. Natomiast organy obu instancji mylą pojęcia selektywnej zbiórki z segregacją odpadów zmieszanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonej decyzji. We wskazanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy podatkowe zgromadziły materiał dowodowy w sposób zgodny z wymogami zasady prawdy obiektywnej oraz dokonały jego analizy i oceny mieszczącej się w granicach zakreślonych w art. 191 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej "O.p."). Odwołując się do art. 122 i art. 187 O.p. Sąd uznał, że dokonana przez organy ocena zgromadzonych dowodów w rozpoznanej sprawie, w szczególności dowodów z dokumentów oraz oględzin, nie nosi znamion dowolności. Organy obu instancji wszechstronnie rozważyły zebrany w sprawie materiał i wyprowadziły z niego logiczne wnioski, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w pełni odpowiada wymogom art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 O.p. Sąd przyznał rację Spółdzielni, iż naruszony został art. 200 O.p., jednak uznał, że to naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wskazał, że organ podatkowy pierwszej instancji dokonał oględzin kontenerów na odpady na poszczególnych osiedlach Spółdzielni Mieszkaniowej "K.", dołączając do akt obszerną dokumentację fotograficzną i z tych oględzin nie sporządził protokołu, co naruszało zasadę pisemności wynikającą z art. 126 O.p. Niemniej jednak Spółdzielnia miała możliwość odniesienia do dokumentacji fotograficznej na późniejszych etapach postępowania. Zdaniem Sądu nieistotność tego naruszenia potwierdza okoliczność, iż strona nie podnosiła w skardze, aby to uchybienie wywarło istotny wpływ na jej sytuację procesową, a w konsekwencji na wynik sprawy. Sąd zauważył, że Spółdzielnia nie kwestionowała ustalonej przez organy okoliczności, że odpady umieszczane w pojemnikach przeznaczonych do frakcji suchej i mokrej zawierały elementy, które nie powinny się znaleźć w danej frakcji, lecz twierdziła, iż skoro nie zostały ustalone minimalne wielkości dopuszczalnego udziału poszczególnych kategorii lub frakcji limitujących kwalifikowanie zbiórki odpadów, jako zbieranych selektywnie, to nie jest dopuszczalne stanowisko organu, według którego każda, nawet minimalna ilość "zanieczyszczenia" selektywnie zebranych odpadów, nie pozwala przyjąć, iż właściciel nieruchomości segreguje odpady. W związku z tym Sąd wskazał na postanowienia art. 9e ust. 1 u.c.p.g. i stwierdził, że nie wynika z nich, aby dopuszczalne było mieszanie odpadów, chociażby "w jakimś stopniu". W przypadku niedopełniania przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę (art. 9f u.c.p.g.). Tak też postąpiła Spółka "K." – podmiot odbierający odpady komunalne, która informowała, że Spółdzielnia jako właściciel nieruchomości nie dopełniła obowiązku selektywnego zbierania odpadów. W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że Spółdzielnia mając wiedzę, iż fakt selektywnego przez nią zbierania odpadów jest kwestionowany, mogła uczestniczyć w czynnościach ich odbioru. Sąd poddał analizie przepisy Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta B. i z nich wywiódł, że selektywne zbieranie odpadów polega na gromadzeniu w oddzielnych pojemnikach tzw. frakcji mokrej, frakcji suchej, szkła opakowaniowego, popiołu i innych jeszcze frakcji odpadów komunalnych. Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie odróżnia zbiórki selektywnej oraz segregacji. Odróżnia natomiast w art. 9e ust. 2, art. 9f oraz art. 9x ust. 1 pkt 2 tej ustawy, odpady selektywnie zebrane i odpady zmieszane. Przeciwieństwem zbierania selektywnego jest zatem zbieranie odpadów w sposób zmieszany. W skardze kasacyjnej Spółdzielnia zaskarżyła powyższy wyrok zarzucając na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej "P.p.s.a.") naruszenie przepisów: 1) postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisów art. 141 § 4 P.p.s.a. przez zaniechanie wszechstronnego odniesienia się do ustaleń faktycznych związanych z odbiorem odpadów i ich stanem w chwili odbioru, których następstwem były wadliwe ustalenia co do zanieczyszczenia odpadów zbieranych selektywnie; 2) postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i nieuwzględnienie skargi mimo wykazania naruszenia przez organ administracji: - art. 123 § 1 i art. 200 § 1 O.p. przez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a w tym brak zapewnienia możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie przez organ dowodów i materiałów; - art. 126 O.p. przez brak dokumentowania w formie pisemnej czynności związanych z czynionymi przez organ ustaleniami faktycznymi; - art. 122 i art. 199 O.p. w zw. z art. 235 O.p. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym przyjęcie, przy ustalaniu stanu faktycznego, iż strona nie stosowała zasad zbiórki odpadów wskazanych w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B., stanowiącym załącznik do uchwały Nr XXVIII/266/13 Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 24 czerwca 2013 i nie prowadziła zbiórki odpadów w sposób selektywny, iż zbierane przez Spółdzielnię selektywnie odpady były zanieczyszczone, co potwierdzają zgromadzone w sprawie dowody, podczas gdy bezspornym jest, że skarżąca prowadziła selektywną zbiórkę odpadów, a ustalenia co do nieprawidłowości w tej zbiórce poczynione zostały bez zagwarantowania stronie możliwości udziału w tej części postępowania, w tym udziału w ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji w czasie kontroli w dniach 10 i 17 grudnia 2013 r.; 3) prawa materialnego, to jest § 2 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta B., stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXVIII/266/13 Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 24 czerwca 2013 roku, przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że "odpady segregowane" obejmujące frakcję "suchą" i "mokrą", są tożsame z odpadami zbieranymi "selektywnie", opisanymi w § 2 ust. 2 powołanego wyżej Regulaminu, zamiast uznać, iż są to definicje odrębne i w efekcie uznać, iż skarżący dokonywał selektywnej zbiórki odpadów, co skutkowałoby zmianą decyzji organu pierwszej instancji. Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie skorzystało z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i wobec tego podlega oddaleniu. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustaleń faktycznych na podstawie, których organ stwierdził, że skarżąca nie zbierała odpadów komunalnych w sposób selektywny i w konsekwencji niezastosowanie w stosunku do skarżącej przez organ preferencyjnej, niższej stawki opłat za gospodarowanie tymi odpadami. W pierwszej kolejności należy wskazać, że obowiązek utrzymania czystości, warunki dotyczące odbierania odpadów komunalnych i zagospodarowanie tych odpadów regulują przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W art. 1a tej ustawy, prawodawca odsyła do stosowania w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanych w niniejszej ustawie, przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.). W objaśnieniach określeń ustawowych zawartych w art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach zdefiniowano pojęcie "odpady komunalne" i "selektywne zbieranie". Selektywne zbieranie według definicji ustawowej, to zbieranie, w ramach którego strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami (np. odpady suche lub odpady mokre). Zasadą jest, że odpady zbiera się w sposób selektywny (art. 23 ust. 1 ustawy o odpadach). W przypadkach niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako zmieszane odpady komunalne i powiadamia o tym gminę (art. 9f u.c.p.g.). W myśl art. 9u tej ustawy, kontrolę w zakresie przestrzegania i stosowania przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta i stosuje do tej kontroli przepisy art. 379 i art. 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232, dalej: p.o.ś.). Zgodnie z art. 379 ust. 2 p.o.ś. organy wymienione w art. 9u u.c.p.g. mogą upoważnić do wykonania funkcji kontrolnych pracowników podległych im urzędów. Z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanego podmiotu lub kontrolowanej osobie fizycznej, które to osoby do protokołu mogą wnieść zastrzeżenia i uwagi wraz z uzasadnieniem (art. 380 ust. 1 i 2 p.o.ś.). Przechodząc do zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności należy podnieć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżony wyrok. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie omawianej wykładni przepisu innej niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym, wskazanie, że zarzucone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. W skardze kasacyjnej jej autor zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 122, art. 123 § 1, art. 199 oraz art. 200 § 1 O.p., gdyż zaakceptował fakt nie zapewnienia stronie przez organ czynnego udziału w postępowaniu, a w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych przez organ w sprawie dowodów. Z materiału zebranego w sprawie wynika jednoznacznie, że strona miała zapewniony czynny udział w postępowaniu. Pierwszą czynnością umożliwiającą stronie czynnie uczestniczyć w postępowaniu było zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 października 2013 r. organ wyjaśnił, że K., świadczące usługi odbioru odpadów komunalnych, przekazało informację o zbieraniu przez stronę odpadów w sposób nieprawidłowy. W dniu 21 października 2013 r. organ zawiadomił stronę o możliwości wglądu do akt sprawy i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 200 i art. 123 § 1 O.p.). Pismem z dnia 30 października 2013 r. strona wniosła o przedłużenie postępowania w celu umożliwienia stronie możliwości potwierdzenia braku segregacji przy odbiorze odpadów. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r. Prezydent Miasta przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 22 grudnia 2013 r. Bez wątpienia zastosowane w sprawie przez organ procedury świadczą, że stronie zapewniono czynny udział w sprawie, gdyż miała możliwość zapoznania się z pełnym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz możliwość składania swoich uwag i zastrzeżeń. Należy w tym miejscu wskazać, że kwalifikacji odpadów dokonuje podmiot przyjmujący te odpady. To właśnie podmiot odbierający odpady potwierdza fakt selektywnego zbierania odpadów, co też znajduje swe odzwierciedlenie w prowadzonej na bieżąco ewidencji przyjęcia odpadów (data przyjęcia, numer rejestracyjny pojazdu, rodzaj asortymentu, kontenera, ilość, numer wystawionego dowodu oraz przeznaczenie odpadów). Powyższa ewidencja jest dowodem urzędowym, o którym mowa w art. 194 O.p. Dokument urzędowy posiada zwiększoną (szczególną) moc dowodową, która sprowadza się do przyjęcia domniemania zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (z rzeczywistością). Nie istnieje potrzeba udowadniania faktów, które wynikają z dokumentu urzędowego. Skarżąca spółdzielnia na żadnym etapie postępowania nie podważyła powyższych ustaleń. Z tego też względu przedstawiony wyżej zarzut należało uznać za chybiony. Również nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z postanowieniami art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie elementy zawarte w powyższej normie zostały przez Sąd pierwszej instancji uwzględnione. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.