III SA/Po 457/14

Dnia 19 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi B. N. A. N. wspólników spółki cywilnej "A" w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 roku, nałożył na B. N. i A. N. wspólników spółki cywilnej prowadzonej pod nazwą "A" s.c. karę pieniężna w wysokości 20.000 zł. Podstawę nałożenia kary stanowiły ujawnione podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy naruszenia przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego obejmujące: przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenie dziennego czasu odpoczynku, skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni, nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawierała wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy oraz udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy. Suma kar za stwierdzone naruszenia wynosiła 33.700 zł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz.U. 2012, poz. 1265 ze zm.), nałożył karę w wysokości 20.000 zł. Wspólnicy spółki cywilnej skorzystali z prawa odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zarzucili: - naruszenia przepisów postępowania art. 77 i art. 78 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że organ pierwszej instancji odmówił przeprowadzenia dowodów i wydał decyzję na podstawie niepełnego materiału dowodowego, - naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 i art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez brak rozważenia możliwości umorzenia postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z dnia [...] lutego 2014 roku, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że przesłanki zastosowania art. 92b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o transporcie drogowym muszą zostać spełnione łącznie, czyli konieczne jest zapewnienie właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych oraz stosowanie w przedsiębiorstwie prawidłowych reguł wynagradzania. W niniejszej sprawie dowiedziono nienależytej organizacji i dyscypliny pracy w przedsiębiorstwie strony. Ustalanie o prawidłowości zasad wynagradzania nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik postępowania. Odnośnie nienależytej organizacji i dyscypliny pracy w przedsiębiorstwie organ wyjaśnił, że w aktach sprawy nie ma dowodów na okoliczność należytego planowania zadań przewozowych powierzanych kierowcom. Strona nie przedstawiła planów tras, listów przewozowych, dokumentów CMR i innych dowodów, które dowodziłyby, że kierowcy mieli możliwość realizacji powierzanych zadań w sposób zgodny prawem. Przedsiębiorca miał wiedzę na temat sposób realizacji zadań przewozowych przez kierowców, jednak nie podejmował skutecznych działań, żeby przeciwdziałać dokonywaniu naruszeń. Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia art. 77 i art. 78 K.p.a. organ wyjaśnił, że tok postępowania dowodowego jest determinowany przepisami prawa materialnego; celem przeprowadzonych dowodów jest ustalenie stanu faktycznego istotnego z punktu widzenia tychże przepisów. Do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej na przedsiębiorcę konieczne jest zapewnienie zarówno właściwej organizacji i dyscypliny pracy, jak również prowadzenie prawidłowych reguł wynagradzania. Wobec dowodów świadczących niezbicie o nieprawidłowej organizacji pracy oraz niewystarczającej dyscyplinie pracy, prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność sposobu wynagradzania pracowników prowadziłoby jedynie do wydłużenia postępowania i nie wiązałoby się z ustaleniem stanu faktycznego istotnego dla zastosowania art. 92b ustawy o transporcie drogowym. B. N. i A. N., wspólnicy spółki cywilnej prowadzonej pod nazwą "A" s.c., skorzystali z prawa do skargi do sądu administracyjnego. Skarżący zażądali uchylenia zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania w sprawie zarzucając naruszenie: - prawa materialnego, art. 93 ust. 3 w związku z art. 92c ust. 1 pkt 3 i art. 92b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 06 września 2001 roku transporcie drogowym, - przepisów postępowania, art. 77 i art. 78 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że organy nie uwzględniły wniosków dowodowych strony dotyczących okoliczności mających znaczenie dla załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowania w sprawie nałożenia kary nie wszczyna się, a wszczęte umarza, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Termin liczony jest od dnia ujawnienia czynu. Kontrola w przedsiębiorstwie strony skarżącej rozpoczęła się w dniu 24 stycznia 2012 roku, a zakończyła w dniu 16 lutego 2012 roku. Wszczęcie postępowania administracyjnego nie przerywa biegu terminu do nałożenia kary. Niezależnie od wydania decyzji po upływie dwuletniego terminu karalności czynu, w sprawie wystąpiły przesłanki zwalniające przedsiębiorcę od odpowiedzialności, które uzasadniały umorzenie postępowania. Skarżący stosowali prawidłowe zasady wynagradzania. Zatrudnieni kierowcy otrzymywali wynagrodzenie zasadnicze w stałej wysokości oraz diety za wykonane podróże służbowe. Oczywistym jest, że jeśli kierowca odbył więcej podróży służbowych, to otrzymywał wyższe należności z tytułu diet. Organy przyjęły, że przedsiębiorca w ten sposób zachęcał kierowców do naruszania przepisów dotyczących czasu pracy. Skarżący zapewnili należytą organizację i dyscyplinę pracy kierowców oraz stosowali środki dyscyplinujące w postaci upomnień i nagan. Kierowcy zobowiązani byli do ścisłego przestrzegania przepisów o wykonywaniu transportu drogowego, w zakładzie przeprowadzano systematyczne szkolenia z zakresu czasu pracy kierowców, czy konieczności sporządzania w określonych terminach wydruków z tachografów. Skarżący nie mieli jednak żadnego wpływu na nierzetelne wypełnianie wykresówek i innych dokumentów wskazujących na okres aktywności kierowców. Zdaniem strony skarżącej, pomimo nieuzasadnionej odmowy przeprowadzenia części dowodów, zgromadzony materiał wskazuje na istnienie okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji po upływie ponad 2 lat od ujawnienia naruszenia organ wyjaśnił, że od chwili ujawnienia naruszenia, tj. dnia 16 lutego 2012 roku (data sporządzenia protokołu kontroli) do dnia 07 lutego 2014 roku (wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy) nie upłynął okres o jakim mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje : Skarga okazała się nieuzasadniona. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 §1 pkt lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.). Dowody zgromadzone w aktach sprawy jednoznacznie wskazują, że podczas kontroli przeprowadzonej w siedzibie przedsiębiorcy ujawnione zostały naruszenia przepisów dotyczących wykonywania transportu drogowego, a obejmujące przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenie dziennego czasu odpoczynku, skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni. Akta administracyjne potwierdzają także, że podczas kontroli w przedsiębiorstwie nie zostały okazane wykresówki danych z karty kierowcy oraz z tachografu cyfrowego, a także dokumenty potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu w danym okresie. Jednocześnie okazane zostały wykresówki, które nie zawierały wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy lub zawierały niepełne dane o okresach aktywności kierowcy. Powołane ustalenia faktyczne nie są kwestionowane przez stronę skarżącą oraz zostały poczynione z poszanowaniem przepisów postępowania, a w szczególności z poszanowaniem norm ustanowionych art. 7, art. 77 art. 78 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, 267). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania określone w art. 107 §3 K.p.a. Przedstawione powyżej ustalenia faktyczne, Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje jako własne. Organy prawidłowo przyjęły, że dla podmiotu zatrudniającego kierowców w liczbie średnio od 11 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli nie może przekroczyć 20.000 złotych – art. 92a ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 06 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz.U. 2013, poz. 1414). W przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 92b ust. 1 lub art. 92c ustawy o transporcie drogowym, obowiązkiem organu inspekcji transportu drogowego jest umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej - art. 93 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Nieuprawniony jest zarzut, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy zaktualizowała się przesłanka umorzenia postępowania, gdyż od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad dwóch lat – art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Z akt administracyjnych wynika, że kontrola w przedsiębiorstwie skarżących została zakończona w dniu 16 lutego 2012 roku. Nawet decyzja organu odwoławczego została wydana (7 lutego 2014 roku) i doręczona stronie postępowania (11 lutego 2014 roku) przed upływem okresu ponad dwóch lat od ujawnienia naruszeń (zakończenia kontroli). Skarżący nie wykazał innej daty ujawnienia naruszeń stwierdzonych protokołem kontroli. Zatem postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary zostało wszczęte i zakończone (decyzja organu pierwszej instancji wydana w dniu 04 grudnia 2013 roku), w tym zakończone także w postępowaniu odwoławczym, przed upływem okresu ponad dwóch lat od ujawnienia naruszenia. Zgodnie z art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym organ ma obowiązek odstąpić od nałożenia kary za stwierdzone naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, 2) prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego dokonał prawidłowej wykładni prawa materialnego i prawidłowo wyznaczyły zakres postępowania wyjaśniającego/dowodowego w sprawie. Obowiązek odstąpienia od nałożenia kary za stwierdzone naruszenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku aktualizuje się, gdy podmiot wykonujący przewóz nie przyczynił się do wystąpienia stwierdzonych naruszeń, ani poprzez niewłaściwą organizację i dyscyplinę pracy, ani poprzez stosowanie nieprawidłowych zasad wynagradzania. Jeżeli podmiot wykonujący przewóz dopuścił się zaniedbań chociażby w jednym z wymienionych zakresów, to niedopuszczalne jest odstąpienie od wymierzenia kary. Zatem zgromadzenie dowodów, które w ocenie organu świadczyły o nieprawidłowej organizacji pracy oraz niewystarczającej dyscyplinie pracy czyniło bezprzedmiotowym prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność sposobu wynagradzania pracowników. Organ prawidłowo uznał, że przedmiotem wniosków dowodowych strony postępowania były okoliczności, które nie miały znaczenia dla sprawy z punktu widzenia możliwości zastosowania w sprawie art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Ustalenie, że strona postępowania stosowała prawidłowe zasady wynagradzania nie prowadziłoby do uwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności karnoadministracyjnej. Sąd nie podziela argumentacji skargi, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uzasadniał wyłączenie odpowiedzialności karnoadministracyjnej strony skarżącej. Odmienna ocena materiału dowodowego prezentowana przez stronę postępowania nie usprawiedliwia zarzutów o naruszeniu przepisów postępowania w postaci przyjęcia przez organ administracji drogowej ustaleń faktycznych z pominięciem całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (art. 80 k.p.a.), przyjęcia ustaleń faktycznych niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 K.p.a.), czy też naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Odpowiedzialność administracyjna podmiotu wykonującego przewóz drogowy ma charakter odpowiedzialności niezależnej od winy w tym sensie, że jest ponoszona z tytułu wystąpienia określonego skutku (stwierdzonego naruszenia) i to bez konieczności wykazywania związku przyczynowego między zachowaniem podmiotu odpowiedzialnego, a powstałym skutkiem. Ujawnienie naruszenia uzasadnia pociągnięcie do odpowiedzialności przedsiębiorcy, chyba że przewoźnik wykaże, iż zdarzenie nastąpiłoby także przy zachowaniu z jego strony należytej staranności. Organ trafnie przyjął ustalenia o nienależytej organizacji pracy i niewłaściwej dyscyplinie pracy w przedsiębiorstwie strony skarżącej, a w szczególności o braku należytego nadzoru nad realizacją zadań przewozowych przez kierowców, czasem pracy kierowców, czy też dokumentacją wymaganą przy prowadzeniu przewozów drogowych. O braku nadzoru ze strony przedsiębiorcy przekonuje przede wszystkim duża liczba naruszeń stwierdzona w takcie kontroli. Ten stan rzeczy uzasadnia stanowisko, że przedsiębiorca miał wiedzę na temat sposobu realizacji zadań przewozowych przez kierowców, jednak nie podejmował skutecznych działań, żeby przeciwdziałać dokonywaniu naruszeń. Brak właściwego nadzoru ze strony przedsiębiorcy potwierdza także brak dokumentacji lub nieprawidłowości w dokumentacji dotyczącej realizacji zadań przewozowych, które zostały ujawnione przez organy administracji publicznej w toku prowadzonej kontroli. Jednocześnie strona nie przedstawiła dokumentów obejmujących planowanie tras, listów przewozowych, dokumentów CMR, czy innych dowodów, które dowodziłyby, że kierowcy mieli możliwość realizacji powierzanych zadań w sposób zgodny prawem. W tym stanie rzeczy organy prawidłowo uznały, że nie ma podstaw do przyjęcia stanowiska o tym, że przewoźnik zachował należytą staranność w zakresie organizacji pracy i dyscypliny pracy w celu doprowadzenia do realizacji przewozów drogowych zgodnie z wymogami stawianymi przez przepisy prawa. Ogólnikowe zapewnienia skarżących o nakładaniu na pracowników obowiązku ścisłego przestrzegania obowiązujących przepisów, przeprowadzanie szkoleń pracowników, czy nawet stosowanie pracowniczych środków dyscyplinujących (upomnienia i nagany) nie mogą uzasadniać przyjęcia ustalenia, że naruszenie przepisów nastąpiło w wskutek zdarzeń lub okoliczności, na które strona skarżąca nie miała wpływu, i których nie mogła przewidzieć. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.), skarga podlegała oddaleniu.