II SAB/Op 38/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu w przedmiocie płatności obszarowych 1) stwierdza przewlekłość postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) wymierza Kierownikowi Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu grzywnę w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych, 3) zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz skarżącego B. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu uiszczonej opłaty sądowej. Przedmiotem skargi wniesionej przez B. Ś. było przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, dalej jako "organ I instancji lub Kierownik Biura Powiatowego ARiMR" w sprawie przyznania płatności bezpośredniej do gruntów na 2009 r. Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Wnioskiem dnia 16 marca 2009 B. Ś. wystąpił do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie płatności bezpośredniej do gruntów na rok 2009. Decyzją z dnia 21 kwietnia 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, dalej jako "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR" utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 23 lutego 2010 r. o odmowie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Decyzja organu odwoławczego została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 sierpnia 2010 r., sygn. akt I S.A./Op 317/10. Akta administracyjne sprawy zostały zwrócone organowi odwoławczemu w dniu 3 września 2010 r. po stwierdzeniu prawomocności wyroku. Decyzją nr [...] z dnia 23 listopada 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił decyzję organu I instancji z dnia 23 lutego 2010 r., podnosząc w uzasadnieniu m.in., że rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło bez dostatecznego rozpoznania stanu faktycznego, w szczególności "istnieją wątpliwości co do tego, czy ustalenia kontrolne na gruncie poczynione w październiku 2009 r. odzwierciedlają stan faktyczny w terenie na datę 30 czerwca 2003 r. a w związku z tym czy prawidłowo zastosowano kody nieprawidłowości DR10". W konsekwencji tej decyzji akta administracyjne przesłano do organu I instancji 20 grudnia 2010 r. W dniu 20 grudnia 2012 r. organ I instancji wystąpił do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w Opolu o ustosunkowanie się do nieprawidłowości dotyczących wyników kontroli na miejscu. W wyniku braku odpowiedzi pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał Kierownika Biura Kontroli na Miejscu o informację o sposobie załatwienia sprawy. W odpowiedzi z dnia 29 maja 2013 r. Biuro Kontroli na Miejscu odniosło się do wyników kontroli przeprowadzonej na gruncie w 2009 r., stwierdzając, że "czynności kontrolne zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi wytycznymi". W pismach adresowanych do skarżącego z dnia 30 października 2013 r. i z dnia 31 grudnia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w trybie art. 36 § 1 K.p.a. poinformował, że zakończenie sprawy nie jest możliwe z uwagi na jej skomplikowany charakter i jednocześnie wyznaczył nowe terminy załatwienia wniosku odpowiednio do 31 grudnia 2013 r. i do 31 stycznia 2014 r. W tym czasie organ I instancji w dniu 30 listopada 2013 r. ponownie wystąpił do Biura Kontroli na Miejscu o przeanalizowanie dokumentacji kontrolnej z 2009 r. "w celu usunięcia kodu DR10". Decyzją z dnia 23 stycznia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu odmówił skarżącemu przyznania płatności do gruntów. W odwołaniu z dnia 28 stycznia 2014 r. skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy "zgodnie z wyrokiem WSA w Opolu z 11 sierpnia 2010 r." W piśmie tym w punktach 3 i 4 skarżący złożył zażalenie na czas trwania postępowania podnosząc, że interweniował w Biurze Powiatowym ARiMR, lecz usłyszał od Kierownika Biura Powiatowego, że "nie obowiązują go żadne terminy". Skarżący podniósł, że Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie stwierdza jakie terminy obowiązują urząd w załatwianiu sprawy tzn. 30 lub 60 dni. Podkreślił, że "ignorowanie prawa, wyroków i załatwianie spraw przez urzędników powinno zmierzać do odrzucenia zaskarżonej decyzji i po uwzględnieniu wyroku sądowego zakończenie sprawy raz na zawsze". Decyzją nr [...] z dnia 8 marca 2014 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 28 stycznia 2014 r., która była następnie przedmiotem skargi wniesionej przez B. Ś. w dniu 24 marca 2014 r. do WSA w Opolu a zadekretowanej pod sygn. II SA/Op 199/14. Ze sprawy tej wyłączono sprawę o sygn.. akt II SA/Op 38/14 w przedmiocie przewlekłości postępowania. W skardze, poza zaskarżeniem decyzji z dnia 8 marca 2014 r. B. Ś. domagał się stwierdzenia prowadzenia przewlekle postępowania przez organ I instancji. Na wezwanie Sądu do złożenia oświadczenia, czy przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wniósł zażalenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a., skarżący w piśmie z dnia 22 sierpnia 2014 r. oświadczył, że osobiście interweniował u Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu, który "skargę przyjął i prosił o napisanie odwołania." Dlatego zaskarżył zarówno decyzję i przewlekłość postępowania, co jest dla niego jednoznaczne. Do pisma procesowego z dnia 22 sierpnia 2014 r. skarżący załączył kopię pisma z dnia 28 stycznia 2014 r. zawierające odwołanie od decyzji oraz zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie złożył wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego na podstawie art. 115 § 1 P.p.s.a. Po doręczeniu skarżącemu odpisu odpowiedzi na skargę B. Ś. oświadczył, że zachowanie i sposób załatwiania spraw przez organ I instancji nie jest do zaakceptowania i "nie zgadza się na żadne mediacje". Postanowieniem podjętym na rozprawie WSA we Opolu nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. Sąd przyjął, że po pierwsze brak zgody strony skarżącej na przeprowadzenie mediacji uniemożliwia skierowanie sprawy do postępowania mediacyjnego także w trybie art. 115 § 2 P.p.s.a. a po wtóre koniecznym jest wydanie postanowienia o oddaleniu wniosku o przeprowadzenie mediacji na podstawie art. 160 P.p.s.a. (por. też pogląd Wojciecha Federczyka "Mediacja w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym" Wydawnictwo LEX a Wolters Kluwer Warszawa 2013 r. str. 150. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zmianami) Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270, ze zm. ) dalej zwanej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§1). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (§ 2 ). Ponadto na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia. W rozpoznawanej sprawie skarżący wraz z odwołaniem zawarł w treści pisma z 28 stycznia 2014 r. zażalenie na czas trwania postępowania, nie godząc się z ponad 3 letnim rozpoznawaniem sprawy. Zdaniem Sądu, treść tego pisma nie budzi wątpliwości co do tego, że zamiarem strony było złożenie – poza wcześniejszymi ustnymi interwencjami – zażalenia na przewlekłe prowadzenie sprawy. Oznacza to, że wymóg formalny o jakim mowa w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w postaci złożenia zażalenia z art. 37 § 1 K.p.a. w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia 16 marca 2009 r. został przez stronę skarżącą spełniony. Trzeba zważyć, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70 ). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W doktrynie wskazuje się, że celem poddania kognicji sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania ich czynnościom sprawnego biegu, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki "Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przez organem administracji publicznej", ZNSA 2011, z. 5). Zainicjowane wskazanym wnioskiem postępowanie administracyjne dotyczyło przyznania płatności o jakich mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm. ). Stosownie do przepisu art. 19 ust. 1 tej ustawy, postępowanie wszczęte w dniu wpływu wniosku z dnia 16 marca 2009 r. powinno zakończyć się w terminie do 1 marca roku następującego po roku, w którym został on złożony. Wniosek taki wypływa z regulacji art. 35 § 4 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 19 ust. 6 i 7 powoływanej ustawy o płatnościach. Termin ten został dochowany tylko przy pierwszym rozpoznaniu sprawy zakończonym decyzją organu I instancji z dnia 23 lutego 2010 r. Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a., podstawą orzekania sądu administracyjnego są w sprawie wywołanej skargą na przewlekłość przedstawiane sądowi przez organ akta administracyjne sprawy. Analizowane akta administracyjne sprawy nie zawierają materiału wskazującego na powoływany w zawiadomieniach organu I instancji z dnia 30 października 2013 r. i z dnia 31 grudnia 2013 r. jej skomplikowany charakter. Brak jest podstaw do przyjęcia za uzasadnione twierdzenia organu, iż okolicznością mającą wpływ na czas trwania postępowania pozostawał szczególnie skomplikowany charakter sprawy. Organ przez czas trwania postępowania I instancyjnego zakończonego decyzją z 23 stycznia 2014 r. nie dokonał czynności procesowych mających na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, w stosunku do materiału jakim dysponował przy pierwszym rozstrzyganiu sprawy, a swoje czynności ograniczył jedynie do domagania się od Kierownika Biura Kontroli na Miejscu " zdjęcia kodu DR10". Wskazać należy, że zgodnie z art. 36 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony. Podobne brzmienie ma powołany przez organ art. 19 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym o każdym przypadku niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek, Agencja zawiadamia rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Wskazana w art. 36 K.p.a. jak i art. 19 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego możliwość informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu, ma charakter wyjątkowy i nie może być przez organ nadużywana. Zgodnie bowiem z regulacją art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane lub znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania, zaś w postepowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania ( § 2). Oczywiście art. 19 ust. 6 wskazanej wyżej ustawy wyznacza inny termin do załatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności obszarowych, lecz tylko przy pierwszym jej rozpoznaniu. W wypadku uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, tu decyzją z dnia 23 lutego 2010 r., zastosowanie mają przepisy K.p.a. O ile przepisy K.p.a. oraz ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie nakazują organowi, który informuje o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazanie dokładnie jakie jeszcze czynności w sprawie zamierza podjąć to powinny one wynikać z akt administracyjnych danego postępowania. Strona bowiem korzystając z możliwości wglądu do akt sprawy powinna wiedzieć co w danej w sprawie organ zamierza uczynić aby rozstrzygnąć sprawę. Takich okoliczności w aktach kontrolowanej sprawy nie ma. O ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez Sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwymi zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważania, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a.) Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Orzekając w tej kategorii spraw, Sąd kieruje się stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w chwili rozpoznawania skargi. Wypada jednakże zauważyć, że badana na gruncie niniejszego postępowania sądowego przewlekłość postępowania administracyjnego jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie podjął dalszych czynności procesowych w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podjęcie przez organ czynności procesowych podlega bowiem ocenie odnoście ustania stanu ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi decydującej podstawy do nieuwzględnienia skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ bądź do umorzenia postępowania sądowego w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie już tylko czas trwania postępowania przed organem I instancji od dnia zwrotu akt (20 grudnia 2010 r.) do daty wydania orzeczenia (23 stycznia 2014 r.) uzasadnia stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kilkudziesięciokrotne przekroczenie kodeksowego terminu załatwienia sprawy przez organ I instancji w połączeniu z brakiem dowodów na skomplikowany charakter sprawy, nakazuje zastosować art. 149 § 2 P.p.s.a. i wymierzyć organowi grzywnę. Jej wysokość mieści się w granicach art. 154 § 6 P.p.s.a., i wydaje się odpowiednią do stopnia zawinienia organu. Z tych względów i na podstawie powołanych przepisów Sąd orzekł jak w wyroku.