I OSK 2209/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3308/14 w sprawie ze skargi U.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3308/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2014 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 29 października 2013 r. U. W. wystąpiła o pomoc finansową na opłacenie rachunku za energię elektryczną oraz za zakup środków czystości. Prezydent m. st. Warszawy, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., odmówił przyznania pomocy finansowej w powyższym zakresie. Organ wskazał, iż wnioskodawczyni mieszka samotnie i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jej dochód stanowi świadczenie emerytalne ZUS w wysokości 787,13 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 249,91 zł. Łączny dochód we wrześniu 2013 r., tj. w miejscu poprzedzającym złożenie wniosku, wyniósł 1037,04 zł, a zatem przekroczone zostało kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Prezydent zaznaczył także, że wnioskodawczym świadomie uchyla się od skorzystania z możliwości obniżki czynszu, mimo tego, że była wielokrotnie informowana o takiej możliwości przez pracownika socjalnego. Organ wskazał też, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni posiada dorosłe dzieci ale nie zna ich miejsca pobytu, gdyż od wielu lat przebywają i mieszkają w Anglii, co uniemożliwia rozpoznanie sytuacji osób zobowiązanych do alimentacji. Ponadto wnioskodawczyni uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u swojej matki. Po rozpoznaniu odwołania U. W., decyzją z dnia [...] września 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, że przewidziany w art. 41 ustawy o pomocy społecznej "szczególny przypadek" dotyczy niecodziennych, nadzwyczajnych zdarzeń, wykraczających poza możliwość ludzkiej zapobiegliwości, a w przypadku wnioskodawczyni taka sytuacja nie występuje. Z akt sprawy wynika bowiem, że od 20 lat była ona systematycznie wspierana finansowo przez Ośrodek Pomocy Społecznej, czego sama nie kwestionuje. Ponadto przyznano jej pomoc w miesiącach od stycznia do marca 2013 r. w wysokości 359 zł, a w 2012 r. otrzymała łączną pomoc finansową w wysokości 3147 zł. W sytuacji natomiast, gdy kwota posiadanych środków na ten cel jest o połowę mniejsza niż w 2012 r. nie można, zdaniem Kolegium, zarzucać organowi I instancji przekroczenia uznania administracyjnego. Skargę na powyższą decyzję wniosła U. W., podnosząc, że jest w trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej, która nie pozwala jej podjąć jakiejkolwiek pracy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: U. W. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej miesięczny dochód wynosi 1037,04 zł. Kwota ta niewątpliwie przekracza wysokość kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Słusznie zatem, zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy uznały, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się natomiast do odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 omawianej ustawy, przede wszystkim wskazać należy, że przepis ten wymaga, dla przyznania specjalnego zasiłku celowego, wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Chodzi tu o zdarzenia o charakterze nadzwyczajnym, których nie sposób przewidzieć, ani im zapobiec przy dołożeniu nawet największej staranności, a które są najczęściej wynikiem szeregu niefortunnych zdarzeń. Brak jest podstaw do uznania za taki szczególny przypadek sytuacji skarżącej. Jak wynika bowiem z akt sprawy korzysta ona z pomocy ośrodka pomocy społecznej od dwudziestu lat. Jej sytuacja materialna i życiowa od lat jest podobna i nie ulega zmianie. Ponadto nie wykorzystuje ona własnych możliwości by poprawić swoją sytuację bytową. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U. W., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i tym samym błędne założenie przez Sąd, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uznania, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na przyznanie zasiłku celowego osobie przekraczającej kryterium dochodowe, w momencie gdy U. W. mieszka samotnie, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a otrzymywane świadczenie emerytalne ZUS nie pozwala jej na pokrycie kosztów zakupu żywności, leków, odzieży oraz niezbędnych środków czystości, co uniemożliwia zaspokojenie podstawowych ludzkich potrzeb, a w konsekwencji doprowadza do stałego niedożywienia i wycieńczenia z powodu nie przyjmowania zalecanych leków, co niewątpliwie stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, a poprawienie owej sytuacji bytowej przez skarżącą jest poza jej możliwościami, co wynika z podeszłego wieku i złego stanu zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Prawo do pomocy społecznej przysługuje pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, z wyjątkiem przypadku przewidzianego, m.in. w art. 41, przy czym jednocześnie ze spełnieniem kryterium muszą wystąpić podstawy wskazane w art. 7 pkt 2-15 lub inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy. Ustawa o pomocy, uzależniając przyznanie pomocy od kryterium dochodowego definiuje w art. 8 ust 3, co należy uznać za dochód, stanowiąc, że jest to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego wniosek pomniejszonych o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Otrzymując zatem wniosek o przyznanie pomocy społecznej organy pomocy społeczne są obowiązane ustalić jaki jest dochód ubiegającego się o pomoc i czy znajduje się on w jednej z okoliczności wskazanych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy i jeżeliby się okazało, że kryterium dochodowe zostało przekroczone, mogą dokonać ustalenia czy nie zachodzi sytuacja wskazana, m.in. w art. 41. Z akt sprawy wynika, że U. W. jest osobą samotnie gospodarującą, zatem kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy, wyniosło w jej przypadku 542 zł. Dochód skarżącej, w miesiącu poprzedzającym wydanie decyzji, wynosił zaś 1037,04 zł, Oznacza to, że dochód strony przekraczał ustawowe kryterium dochodowe. Z powodu przekroczenia kryterium dochodowego skarżąca wnioskowanej przez siebie pomocy, tj. zasiłku celowego, otrzymać nie mogła. Znając sytuację skarżącej, organy rozważyły jednak sytuację unormowaną w art. 41 ustawy o pomocy. Stosownie do niego pomoc społeczna, w tym specjalny zasiłek celowy może być przyznany mimo przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, że U. W. nie znajduje się w takiej szczególnej sytuacji, która umożliwiałaby przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego. Z oceną taką należy się zgodzić, gdyż stan sprawy został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a wniosek z tak ustalonego stanu wysunięty prawidłowo. Zarówno organy jak i Sąd I instancji słusznie zwróciły uwagę na fakt, iż potrzeby, które wskazała skarżąca, nie mają charakteru szczególnie uzasadnionego i związane są z normalnymi obowiązkami życia codziennego, takimi jak konieczność pokrycia kosztów użytkowania lokalu mieszkalnego. Art. 3 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, to klauzula generalna, będąca jedynie ogólną zasadą, którą winny kierować się organy administracji publicznej w sprawach o przyznanie świadczeń pieniężnych w ramach pomocy społecznej. Zauważyć też trzeba, że pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 tej ustawy, nie zostało ustawowo zdefiniowane, będąc prawnie niedookreślonym i wymagając indywidualnego podejścia. Przyznanie zatem pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej wnioskodawcy i jego żądań, lecz także konieczności dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, a także uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Uznać trzeba, iż w sprawie organy, działając na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej, prawidłowo oceniły sytuację bytową skarżącej i zasadnie odmówiły udzielenia jej pomocy. Stanowisko Sądu I instancji, który uznał działania organów w tym zakresie za odpowiadające prawu, było w pełni zasadne. Należy także podkreślić, iż art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Nie można w żadnym razie przyjąć, że w razie spełniania ustawowych przesłanek każda potrzeba osoby ubiegającej się o pomoc winna być przez organy uznana za niezbędną do zaspokojenia i na każdą z nich należy udzielić pomocy w postaci zasiłku. Podkreślić trzeba też, że zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy należą do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że, w odróżnieniu od form obowiązkowych, właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać, w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wynagrodzeniu adwokata działającego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.