II GSK 1364/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Beata Kozicka Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 1028/14 w sprawie ze skargi C. N. na decyzję Zarządu Województwa [A.] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od C. N. na rzecz Zarządu Województwa [A.] 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 1028/14 oddalił skargę C. N. (dalej: skarżący lub beneficjent) na decyzję Zarządu Województwa Ł. (dalej: Zarząd) z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Zarząd Województwa Ł. jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Ł. (dalej: Zarząd) na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie z dnia [...] września 2010 r. (zmienionej aneksem z dnia [...] stycznia 2011 r.) przyznała skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą C. dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. w kwocie nieprzekraczającej 2.568.840,00 zł na realizację projektu: "Wdrożenie nowoczesnych technologii w firmie C. w celu poszerzenia działalności on-line budowlanego Portalu [...] na rynki europejskie". W dniu [...] kwietnia 2011 r. beneficjent poinformował Zarząd o sprzedaży projektu "[...]", przesyłając umowę sprzedaży zawartą w dniu [...] grudnia 2010 r. pomiędzy C. a N. Spółka z o.o. obejmującą sprzedaż ogółu praw i obowiązków wynikających z przyznanego dofinansowania na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia [...] września 2010 r. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz z dnia [...] maja 2011 r. Zarząd poinformował beneficjenta o braku zgody na przeniesienie praw i obowiązków wynikających z umowy oraz zażądał wyjaśnień ze strony beneficjenta. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na powyższe pisma. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Zarząd poinformował beneficjenta o rozwiązaniu umowy z dniem [...] czerwca 2011 r. na podstawie § 31 ust. 1 lit. a/ oraz § 31 ust. 2 lit. d/ oraz w związku z rażącym naruszeniem § 34 umowy o dofinansowanie projektu. Poinformował również o obowiązku zwrotu całości otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. ponownie poinformowano beneficjenta o rozwiązaniu umowy i wskazano, że termin zwrotu dotychczas uzyskanych transz dofinansowania wraz z odsetkami upłynął w dniu [...] lipca 2011 r. Beneficjent został ponownie wezwany do niezwłocznego zwrotu otrzymanego dofinansowania wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych. W związku z brakiem zwrotu środków, postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Zarząd wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu kwoty 34.986,38 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Zarząd określił skarżącemu kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 34.986,38 zł. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 34.986,38 zł. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 666/12 WSA w Łodzi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Uzasadniając rozstrzygnięcie WSA stwierdził, że wydanie przez Zarząd decyzji kasacyjno-reformatoryjnej z uwagi na niedoręczenie decyzji wydanej w I instancji ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi, przy jednoczesnym rozstrzygnięciu sprawy co do istoty, stanowiło ewidentne uchybienie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 15 k.p.a., mające postać rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd wskazał, że z uwagi na brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącego, organ administracji winien rozważyć wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ewentualnie decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji bądź jej uchyleniu i umorzeniu postępowania w sprawie. Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Zarząd stwierdził niedopuszczalność wniosku z dnia [...] marca 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na niedoręczenie decyzji organu I instancji pełnomocnikowi skarżącego, decyzja ta nie weszła do obrotu i nie służy od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do momentu prawidłowego wydania i doręczenia decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Zarząd określił skarżącemu kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 34.986,38 zł. W uzasadnieniu organ odniósł się m.in. do treści § 34 umowy o dofinansowanie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia z dnia [...] września 2014 r. Zarząd utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ powołał treść przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t.j. Dz.U. 2013, poz. 885 ze zm. (dalej: u.f.p.). Organ wskazał, że wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach powadzenia polityki rozwoju, t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm. (dalej: u.z.p.p.r.). Tym samym reguły określone w umowie o dofinansowanie mieszczą się w zakresie powołanego w art. 184 ust. 1 u.f.p. pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków". WSA uzasadniając motywy rozstrzygnięcia wskazał, że skarga jej niezasadna. Sąd I instancji stwierdził, że oświadczenie o wypowiedzeniu umowy przez Zarząd ma charakter materialnoprawny. W ocenie WSA, jeśli skarżący chciał uchylić się od skutków prawnych tego oświadczenia, to mógł wnieść pozew do sądu cywilnego. Sąd I instancji zaznaczył, że na skutek rozwiązania umowy skarżący przestał być podmiotem uprawnionym do otrzymywania dofinansowania ze środków programu operacyjnego, a więc utracił status beneficjenta. Jednocześnie WSA wskazał, że przedmiotem kontroli sądowej nie jest i nie może być rozwiązanie umowy oraz towarzyszące temu rozwiązaniu okoliczności. WSA podkreślił, że unormowania regulujące zasady zwrotu środków przekazywanych z programów operacyjnych na dofinansowanie projektów zawarte są zarówno w prawie krajowym, jak i wspólnotowym. W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podniósł, że w sprawie zasadnicze znaczenie ma wynikające z art. 26 ust. 1 pkt 15 z.p.p.r. nałożone na Zarząd Województwa jako instytucję zarządzającą zadanie "odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych". Aktem prawnym, który zawiera takie przepisy jest u.f.p. Sąd I instancji podzielił stanowisko Zarządu, że zawarcie przez skarżącego umowy sprzedaży spowodowało naruszenie § 34 umowy o dofinansowanie, który wprost zabrania przenoszenia obowiązków beneficjenta wynikających z umowy o dofinansowanie. Zdaniem WSA nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszona przez skarżącego okoliczność, że umowa sprzedaży z dnia [...] grudnia 2010 r. nie wywołuje żadnych skutków prawnych z uwagi na treść art. 210 k.s.h., który przewiduje bezwzględną nieważność umów zawieranych między spółką a członkiem zarządu, w sytuacji gdy spółkę reprezentuje pełnomocnik zarządu. Jednocześnie WSA podkreślił, że skarżący kilkukrotnie posługiwał się umową sprzedaży z dnia [...] grudnia 2010 r. w przeświadczeniu, że jest ona skuteczna. W ocenie WSA naruszył również § 26 ust. 1 oraz § 32 ust. 1 umowy o dofinansowanie. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nastąpiło naruszenie procedur, o których stanowi art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., co dawało podstawę do rozwiązania umowy oraz orzeczenia o zwrocie środków. Skarżący zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów procesu według norm przepisanych. Skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo zaniechania przez organ zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo przekroczenia przez organ granic swobodnej oceny dowodów, która w niniejszej sprawie przybrała cechy oceny arbitralnej, w szczególności w zakresie w jakim organ, a za nim Sąd I Instancji: - przyjął, że strona dokonała sprzedaży projektu "[...]" umową z dnia [...] grudnia 2010 r. spółce N. Sp. z o.o., podczas gdy przedmiotowa umowa jest bezwzględnie nieważna, a tym samym nie wywoływała i nie wywołuje żadnych skutków prawnych; - przyjął, że w okresie od stycznia do kwietnia strona poświadczyła nieprawdę składając wnioski o płatność wskazujące C. N. jako beneficjenta, w sytuacji gdy w ocenie organu sprzedał on projekt spółce N. Sp. z o.o., podczas gdy wnioski o płatność prawidłowo wskazywały stronę jako beneficjenta, albowiem umowa z dnia [...] grudnia 2010 r. nie wywoływała żadnych skutków prawnych; - ustalił, że strona uchylała się od obowiązku przedstawiania na pisemne wezwanie Instytucji Zarządzającej informacji i wyjaśnień, podczas gdy Instytucja Zarządzająca w żadnym piśmie nie wezwała strony do złożenia wyjaśnień i nie zakreśliła do ich złożenia stosownego terminu; - przyjmuje wzajemnie sprzeczne, nielogiczne i wykluczające się ustalenia, w tym przyjęcie, że strona zbyła prawa do projektu przy jednoczesnym ustaleniu, że umowa sprzedaży była ab initio nieważna; - bezzasadnie przyjmuje, że strona nie kwestionowała faktu rozwiązania umowy. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo niezawarcia w niej wyczerpującego uzasadnienia faktycznego obejmującego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak i uzasadnienia prawnego zawierającego dostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie zawarcia w zaskarżonym wyroku wyczerpującego uzasadnienia prawnego oraz opieranie się w uzasadnieniu na ocenach wykraczających poza ramy oceny legalności; 5) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd I Instancji nie rozpoznał skargi w granicach sprawy, w tym zwłaszcza nie przeprowadził kontroli aktu w oparciu o kryterium legalności, lecz posiłkował się pozaprawnymi kryteriami oceny postępowania administracyjnego i zapadłych w nim rozstrzygnięć. II. Na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) błędną wykładnię art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. polegającą do przyjęciu, że do oceny naruszenia procedur w wykorzystaniu środków bada się nie ich obiektywne naruszenie, lecz zamiar strony, podczas gdy przepis ten warunkuje zwrot środków od stwierdzenia rzeczywistego, obiektywnego naruszenia procedur, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w sprawie i orzeczenia o zwrocie środków, w sytuacji gdy organ nie wykazał, że beneficjent wykorzystał środki z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna C. N. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty podnoszące naruszenia przepisów procesowych, a dopiero w drugiej kolejności naruszenia prawa materialnego. Konieczność zachowania tej kolejności rozpoznania skargi kasacyjnej wynika z tego, że ocena poprawności stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wtedy, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna C. N. nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA nietrafne merytorycznie i wadliwie formalnie są stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Sąd II instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna to sformalizowany i profesjonalny środek prawny. Oznacza to, że jego skuteczność zależy przede wszystkim od spełnienia przez stronę wymogów formalnych, jakie zostały ustalone w obowiązującym prawie. Skarga kasacyjna C. N. tych wymogów nie spełnia. Zgodnie z treścią art. 176 § 1 p.p.s.a. strona występując z takim środkiem prawnym ma obowiązek wskazać naruszenia prawa, na podstawie których buduje zarzuty oraz ma je uzasadnić, zatem wskazać na czym polega wadliwe stosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji, jak powinny być one stosowane w sposób poprawny oraz wykazać związek jaki istnieje między podnoszonymi naruszeniami a rozstrzygnięciem, gdyż w zakresie naruszeń prawa procesowego skuteczne mogą być tylko takie zarzuty, które wskazują na istotny wpływ naruszeń na rozstrzygnięcie. Wprost wynika to z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Przede wszystkim jej uzasadnienie nie wyjaśnia na czym polegało naruszenie przepisów procesowych w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz jaki był wpływ ewentualnych naruszeń na rozstrzygnięcie. Tylko z tych powodów zarzuty kasacyjne odnoszące się do przepisów postępowania należało uznać za niezasadne. Jednak nawet gdyby przyjąć ich formalną poprawność, to byłyby i tak nieskuteczne ze względów merytorycznych. Strona podnosi wadliwość ustaleń faktycznych sprawy, w której zapadł skarżony wyrok, nie zauważa jednak, że stan sprawy jest oczywisty i bezsporny. Dla orzekania w sprawie istotne są tylko trzy okoliczności: fakt zawarcia umowy o dofinansowanie projektu, okoliczność rozwiązania tej umowy oraz wypłacenie stronie określonej kwoty przyznanych środków unijnych i ich niezwrócenie do chwili wydania decyzji. Wskazane ustalenia faktyczne są konieczne i wystarczające do orzekania o zwrocie pobranych kwot dofinansowania. Z tych więc powodów wszelkie zarzuty procesowe nie mogły mieć w sprawie żadnego znaczenia, nawet przy założeniu, że byłyby formalnie prawidłowe, co w sprawie nie ma miejsca. Z kolei zarzut materialny wskazujący na błędną wykładnię art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 u.f.p. z 2009 r. jest merytorycznie nietrafny. Bez wątpienia zwrotowi podlegają środki przeznaczone na realizację programów finansowanych ze środków unijnych, jeżeli środki takie są wykorzystane z naruszeniem procedur określonych w art. 184 u.f.p. W ocenie NSA rozwiązanie umowy przez Zarząd ze względu na niezrealizowanie jej treści, prowadzi do stanu, w którym środki podlegają zwrotowi jako wykorzystane z naruszeniem procedur. Nie ulega wątpliwości, że środki unijne mogą być przyznawane beneficjentom na podstawie różnych aktów prawnych. Jednym z nich jest umowa, jeżeli właściwe przepisy przewidują taką formę ich przekazywania. W umowie strona ubiegająca się o środki zobowiązuje się do określonego działania, zatem jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, przyjmuje zobowiązanie do realizacji przewidzianej w umowie procedury. Złamanie tych zasad jest zawsze naruszeniem procedury o jakiej stanowi art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zwłaszcza gdy ze względu na skalę naruszeń umowa zostaje wypowiedziana. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, zatem trudno uznać trafność skargi kasacyjnej w tym zakresie, w którym podnosi naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. polegające na błędnej wykładni przepisu. Sąd II instancji podkreśla, że dla zwrotu przekazanych kwot dofinansowania nie może mieć znaczenia trafność rozwiązania umowy. Zarówno Sąd I instancji, jak i organ orzekając o zwrocie nie mogą uzależniać zwrotu od prawidłowości wypowiedzenia umowy. Gdyby tak było, to doszłoby do niedopuszczalnego badania umowy przez podmioty nieuprawnione. Dlatego trafnie podkreślił Sąd I instancji, że kwestia rozwiązania umowy mogła być rozstrzygana we właściwym postępowaniu, przed sądem cywilnym. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie korzystała z takiej drogi, zatem faktem istotnym dla orzekania o zwrocie środków jest to, że w chwili wydania decyzji zwrotnej umowa, na podstawie której przyznano stronie środki, nie wiązała stron, tym samym odpadła podstawa prawna przyznania środków, co musiało skutkować ich zwrotem. Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.