III SA/Lu 617/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie: WSA Jerzy Drwal,, WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Ł. P. na czynność Prezesa Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania uprawnień do przystąpienia do konkursu na stanowisko referendarza sądowego stwierdza bezskuteczność czynności Prezesa Sądu Rejonowego z dnia [...] kwietnia 2014 r., polegającej na nieumieszczeniu Ł. P. na liście kandydatów dopuszczonych do konkursu nr [...] na stanowisko referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym . Prezes Sądu Rejonowego [...] w [...] w dniu [...] kwietnia 2014 r. ustalił i ogłosił listę kandydatów dopuszczonych do konkursu nr [...] na stanowisko referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym [...] w [...]. Pismem z dnia 11 kwietnia 2014 r. Ł. P., który zgłosił się do konkursu i nie został umieszczony na wyżej wymienionej liście, wezwał Prezesa Sądu Rejonowego [...] w [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez umieszczenie go na liście osób uprawnionych do przystąpienia do konkursu. Swoje stanowisko skarżący uzasadnił tym, że wcześniej, listem poleconym, wysłał kompletną aplikację, zawierającą wszystkie niezbędne dokumenty, zgodnie z ogłoszeniem Prezesa. Zdaniem skarżącego, spełniał on niezbędne wymogi formalne. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Prezes Sądu Rejonowego [...] w [...] podniósł, że nieumieszczenie Ł. P. na liście osób uprawnionych do przystąpienia do konkursu na stanowisko referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym [...] w [...] nie stanowi naruszenia prawa. W opinii Prezesa, zainteresowany nie spełnia wymogów z art. 149 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 427 z późn. zm, dalej jako u.s.p.), ponieważ nie ukończył on aplikacji ogólnej prowadzonej przez Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury, jak też nie zdał egzaminu sędziowskiego, prokuratorskiego, notarialnego, adwokackiego lub radcowskiego. Wobec czego, Ł. P. nie mógł zostać umieszczony na liście kandydatów dopuszczonych do konkursu na stanowisko referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym [...] w [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Ł. P. wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Prezesa Sądu Rejonowego [...] w [...]. Skarżący wskazał, że we wniosku o zatrudnienie na stanowisku referendarza sądowego z dnia 29 marca 2014 r. w sposób wyraźny zaznaczył, że spełnia warunek określony w art. 149 § 1 pkt 5 u.s.p., bowiem zastosowanie ma przepis przejściowy art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (tekst jednolity Dz. U. 2012 r. poz. 1230 z późn. zm., dalej także jako u.k.s.s.p.). Skarżący zaznaczył, że odbył aplikację referendarską w okresie od 5 listopada 2008 r. do 4 listopada 2009 r. i złożył egzamin referendarski w dniach 17 listopada i 18 grudnia 2009 r., na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 lipca 2006 r. w sprawie aplikacji referendarskiej i egzaminu referendarskiego (Dz. U. z 2006 r. Nr 135, poz. 961). W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego [...] w [...] wniósł o jej oddalenie. Argumentując swoje stanowisko, Prezes podniósł, że do dnia kolejnej zmiany art. 149 § 1 pkt 5 u.s.p., to jest do dnia 27 marca 2012 r., warunek w nim określony spełniała również osoba, która wcześniej odbyła aplikację referendarską i złożyła egzamin referendarski. Natomiast od dnia 28 marca 2012 r. przepis ten uzyskał nowe brzmienie, a ustawa nowelizująca nie zawiera przepisu przejściowego, który uznawałby wcześniejsze odbycie aplikacji referendarskiej i złożenie egzaminu referendarskiego za równoważne ze spełnieniem warunku określonego w art. 149 § 1 pkt 5 u.s.p., tak jak stanowił o tym art. 66 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Wobec czego Ł. P. nie spełnia warunku określonego w art. 149 § 1 pkt 5 u.s.p., ponieważ nie ukończył aplikacji ogólnej prowadzonej przez Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury, ani nie zdał egzaminu sędziowskiego, prokuratorskiego, notarialnego, adwokackiego lub radcowskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej jest sprawowana przez sądy administracyjne pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.), kontrola, o której mowa obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z kolei, zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Czynność prezesa sądu rejonowego polegającą na ustaleniu listy kandydatów dopuszczonych do konkursu na stanowisko referendarza sądowego należy uznać za czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na wolne stanowisko referendarza sądowego w sądzie powszechnym jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, a czynności podejmowane w toku konkursu przez prezesa sądu są czynnościami z zakresu administracji publicznej. Wymóg przeprowadzenia konkursu wynika z przepisów ustawy (art. 149a § 1 u.s.p.). Konkurs ma na celu wyłonienie kandydata o największej wiedzy i najwyższych umiejętnościach, predyspozycjach i zdolnościach ogólnych, niezbędnych do wykonywania obowiązków referendarza. Procedura konkursowa uregulowana jest przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie przeprowadzenia konkursu na stanowisko referendarza sądowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 331). Powstały w związku z prowadzeniem konkursu stosunek między jego uczestnikami a organem administracji publicznej (prezesem sądu), nie jest oparty na zasadzie równorzędności podmiotów. Poprzez określone w trakcie postępowania konkursowego czynności, jak np. dopuszczenie i niedopuszczenie kandydata do konkursu, ustalenie i ogłoszenie listy kandydatów dopuszczonych do konkursu, zakwalifikowanie kandydata do zatrudnienia na podstawie wyników konkursu, organ administracji dokonuje władczych rozstrzygnięć (czynności). Są one aktami stosowania prawa i kształtują sytuację prawną uczestników konkursu. Akty te są skierowane do zindywidualizowanego podmiotu i wyznaczają określoną sytuację prawną tego podmiotu w zakresie uprawnień wynikających z przepisów prawa. Należy więc uznać, że postępowanie konkursowe zakończone ustaleniem jego wyników w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuacje prawną osób uczestniczących w konkursie. Wywołuje bowiem skutek, jaki wiąże się z wynikami konkursu, to jest możliwością objęcia określonego stanowiska w sądzie powszechnym, przy czym rekrutacja na te stanowisko odbywa się w sposób sformalizowany. Możliwe jest zatem zaskarżenie do sądu administracyjnego czynności dokonywanych w trakcie konkursu na wolne stanowisko referendarza sądowego. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a więc także kandydat nie dopuszczony do konkursu, bowiem jego którego uprawnień dotyczy zaskarżony akt lub czynność. W rozpoznawanej sprawie skarga do Sądu została wniesiona przy zachowaniu trybu i terminów, określonych przepisami art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a., a więc podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności Prezesa Sądu Rejonowego [...] w [...] stanowi przepis art. 149 § 1 u.s.p., który określa wymagania jakie powinien spełniać kandydat na referendarza sądowego. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym od 28 marca 2012 r., na stanowisko referendarza sądowego może być mianowany ten, kto: posiada obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich, jest nieskazitelnego charakteru, ukończył wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskał tytuł magistra prawa lub zagraniczne uznane w Polsce, ukończył 24 lata (pkt 1-4), jak również ukończył aplikację ogólną prowadzoną przez Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury lub zdał egzamin sędziowski, prokuratorski, notarialny, adwokacki lub radcowski (pkt 5). W niniejszej sprawie nie zostało zakwestionowane spełnianie przez skarżącego wymogów określonych w art. 149 § 1 pkt 1- 4 u.s.p. Podstawą odmowy dopuszczenia skarżącego do konkursu było natomiast stwierdzenie, że kandydat nie spełnia wymagania określonego w art. 149 § 1 pkt 5 u.s.p., bowiem ani nie ukończył aplikacji ogólnej prowadzonej przez Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury, ani nie zdał egzaminu sędziowskiego, prokuratorskiego, notarialnego, adwokackiego lub radcowskiego. Skarżący ukończył natomiast, nie przewidzianą obecnie przepisami prawa, aplikację referendarską i zdał egzamin referendarski. W związku z tym sytuacja prawna skarżącego w zakresie kwalifikacji do ubiegania się o stanowisko referendarza sądowego nie może być oceniana z pominięciem treści i skutków przepisu art. 66 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Przepis ten, będący przepisem przejściowym, wprowadzony został ze względu na zmianę sposobu uzyskiwania kwalifikacji umożliwiających ubieganie się o stanowisko referendarza sądowego i konieczność uregulowania sytuacji prawnej osób, który uzyskały takie kwalifikacje w poprzednim stanie prawnym. Skarżący rozpoczął aplikację referendarską pod rządami art. 149 § 1 pkt 5 u.s.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 marca 2009 r., to jest do dnia wejścia w życie ustawy z o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury i zmian wprowadzonych tą ustawą w Prawie o ustroju sądów powszechnych. Istotna dla rozpoznawanej sprawy zmiana polegała na likwidacji aplikacji referendarskiej jako sposobu kształcenia kandydatów na stanowiska referendarzy sądowych. W związku z tym, że ustawa weszła w życie w trakcie rozpoczętego szkolenia aplikantów referendarskich, w przejściowym przepisie art. 70 ust. 5 u.k.s.s.p. postanowiono, że aplikacja referendarska rozpoczęta przed dniem 1 stycznia 2009 r. oraz kończący ją egzamin referendarski odbywają się na podstawie przepisów obowiązujących przed tym dniem. Skarżący, który ukończył aplikację referendarską i złożył egzamin referendarski w dniach 17 listopada i 18 grudnia 2009 r. objęty był działaniem przepisu art. 70 ust. 5 u.k.s.s.p. Stosuje się do niego również wspomniany wyżej przepis art. 66 ust. 1 u.k.s.s.p., według którego warunek określony w art. 149 § 1 pkt 5 u.s.p., w brzmieniu nadanym ustawą o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury spełnia osoba, która na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie tej ustawy odbyła aplikację referendarską i złożyła egzamin referendarski lub odbyła aplikację sądową lub prokuratorską, bądź złożyła egzamin referendarski. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 5 u.s.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 marca 2009 r., na stanowisko referendarza sądowego mógł być mianowany ten, kto odbył aplikację referendarską i złożył egzamin referendarski albo odbył aplikację sądową lub prokuratorską albo aplikację sądowo-prokuratorską prowadzoną na zasadach określonych w przepisach ustawy, o której mowa w art. 134 § 1(to jest ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o Krajowym Centrum Szkolenia Kadr Sądów Powszechnych i Prokuratury), aplikację notarialną, adwokacką lub radcowską i złożył odpowiedni egzamin, albo złożył egzamin referendarski. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 5 u.s.p. w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 marca 2009 r. na stanowisko referendarza sądowego mógł być mianowany ten, kto ukończył aplikację ogólną prowadzoną przez Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury lub zdał egzamin sędziowski lub prokuratorski, albo ukończył aplikację notarialną, adwokacką lub radcowską i złożył odpowiedni egzamin. Skutkiem przepisu przejściowego art. 66 ust. 1 ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury jest to, że wszystkie te osoby, które na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie tej ustawy odbyły aplikację referendarską i złożyły egzamin referendarski spełniały warunek ubiegania się o stanowisko referendarza sądowego, przewidziany w nowym stanie prawnym, w którym aplikacja referendarska i egzamin referendarski zostały zniesione. W ten sposób zapewnione zostało zachowanie praw nabytych przez osoby, które uzyskały kwalifikacje do obiegania się o stanowisko referendarza sądowego w poprzednim stanie prawnym. Inaczej niż wynika to ze stanowiska Prezesa Sądu Rejonowego [...] w [...], obowiązująca od dnia 28 marca 2012 r. zmiana treści art. 149 § 1 pkt 5 u.s.p., wprowadzona przepisami ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, poz. 1192) nie pozbawia kwalifikacji do ubiegania się o stanowisko referendarza sądowego tych osób, które we wcześniejszym stanie prawnym odbyły aplikację referendarską i złożyły egzamin referendarski. Według zmienionego od 28 marca 2012 r. przepisu art. 149 § 1 pkt 5 u.s.p., na stanowisko referendarza sądowego może być mianowany ten, kto ukończył aplikację ogólną prowadzoną przez Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury lub zdał egzamin sędziowski, prokuratorski, notarialny, adwokacki lub radcowski. Porównanie treści przepisu art. 149 § 1 ust. 5 u.s.p. w wersji obowiązującej od dnia 4 marca 2009 r. i od dnia 28 marca 2012 r. wskazuje, że zmiana polegała tylko na rozszerzeniu kręgu osób, które mogą być mianowane na stanowisko referendarza sądowego, o tych kandydatów, którzy zdali egzamin notarialny, adwokacki lub radcowski bez ukończenia odpowiedniej aplikacji. Przepisy ustawy nowelizującej z dnia 18 sierpnia 2011 r. nie zawierają wprawdzie żadnego przepisu przejściowego w związku ze zmianą art. 149 § 1 pkt 5 u.s.p., ale z tej okoliczności nie można wyciągać wniosku, że zmiana z jednej strony rozszerzająca krąg osób mających kwalifikacje do ubiegania się o stanowisko referendarza sądowego o osoby, które zdały egzamin zawodowy bez ukończenia odpowiedniej aplikacji, równocześnie wyklucza tych kandydatów, którzy we wcześniejszym stanie prawnym nabyli specyficzne kwalifikacje przez odbycie aplikacji referendarskiej i złożenie egzaminu referendarskiego. W procesie wykładni omawianych przepisów nie jest wystarczające oparcie się na wykładni językowej i nadawanie przesądzającego znaczenia użyciu przez ustawodawcę w art. 66 ust. 1 u.k.s.s.p. zwrotu "w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą" w odniesieniu do art. 149 § 1 pkt 5 u.s.p. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepis art. 66 ust. 1 u.k.s.s.p. został sformułowany w konkretnym kontekście prawnym, to jest w celu stwierdzenia, że kwalifikacje nabyte zgodnie z poprzednim stanem prawnym, zachowane są również w nowym stanie prawnym, a więc są równoważne tym kwalifikacjom, które określa znowelizowany przepis art. 149 § 1 ust. 5 u.s.p. (czyli w "brzmieniu nadanym niniejszą ustawą"). Dla odczytania normatywnego znaczenia kolejnej nowelizacji przepisu art. 149 § 1 ust. 5 u.s.p. ustawą z dnia 18 sierpnia 2011 r. w celu określenia sytuacji prawnej osób, które legitymują się odbyciem aplikacji referendarskiej i złożeniem egzaminu referendarskiego, nieodzowne jest sięgnięcie do wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Wykładnia celowościowa ma za zadanie doprowadzenia do takiego rozumienia przepisów ustawy, by były one najlepszym środkiem do osiągnięcia celu tej ustawy. Zgodnie zaś z regułami wykładni funkcjonalnej interpretując przepisy należy brać pod uwagę cel regulacji prawnej (ratio legis). W ocenie Sądu, analiza obu brzmień art. 149 § 1 pkt 5 u.s.p. oraz ratio legis art. 66 ust. 1 u.k.s.s.p. prowadzi do wniosku, że nadanie kolejnego nowego brzmienia przepisowi art. 149 § 1 pkt 5 u.s.p. ustawą nowelizującą z dnia 18 marca 2011 r. nie niweczy skutku działania na przyszłość przepisu art. 66 ust. 1 u.k.s.s.p., polegającego na zachowaniu kwalifikacji do ubiegania o stanowisko referendarza sądowego przez te osoby, które nabyły takie kwalifikacje zgodnie z wcześniej obowiązującymi przepisami, poprzez odbycie aplikacji referendarskiej i złożenie egzaminu referendarskiego. Prawodawca, likwidując aplikację referendarską, w celu uniknięcia ingerencji w prawa nabyte, wprowadził rozwiązanie prawne, które zniosło negatywne skutki zmiany dla zainteresowanych i umożliwił im zachowanie kwalifikacji w nowej sytuacji. Wolą ustawodawcy było zagwarantowanie praw nabytych osobom, które na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów odbyły aplikację referendarską i złożyły egzamin referendarski. W ten sposób, poprzez ustanowienie przepisu przejściowego, ustawodawca umożliwił adresatom norm prawnych dostosowanie się do nowych regulacji. Użycie zaś przez ustawodawcę zwrotu "w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą" podyktowane było wymogami techniki legislacyjnej i określa precyzyjnie przedmiot regulacji przepisu przejściowego w konkretnej sytuacji prawnej. Przy czym taki sposób redakcji treści przepisu przejściowego nie oznacza, że skutki na przyszłość przepisu przejściowego ograniczają się tylko do czasu kolejnej nowelizacji przepisu, do którego brzmienia przepis przejściowy odwoływał się. Skoro zmiana przepisu art. 149 § 1 ust. 5 u.sp. dokonana ustawą nowelizującą z dnia 18 sierpnia 2011 r. nie dotyczyła w ogóle osób, które odbyły aplikację referendarską i złożyły egzamin referendarski, a polegała jedynie na rozszerzeniu kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o stanowisko referendarza sądowego, nie było konieczne wprowadzanie kolejnego przepisu przejściowego dla zachowania skutków działania w czasie przepisu art. 66 ust. 1 u.k.s.s.p. Biorąc pod uwagę charakter dokonywanych nowelizacji przepisu art. 149 § 1 pkt 5 u.s.p. oraz założenie o racjonalności ustawodawcy, należy stwierdzić, że przepis przejściowy art. 66 ust. 1 u.k.s.s.p. nadal znajduje zastosowanie do oceny kwalifikacji kandydatów do ubiegania się o stanowisko referendarza sądowego, mimo językowej zmiany brzmienia art. 149 § 1 pkt 5 u.s.p. od dnia 28 marca 2012 r. Inna interpretacja przepisu art. 66 ust. 1 u.k.s.s.p. stanowiłaby naruszenie wywodzących się z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania do państwa oraz zasady ochrony praw nabytych. Oznacza to, że odmowa zastosowania art. 66 ust. 1 u.k.s.s.p. przez Prezesa Sądu Rejonowego [...] w [...] była nieuzasadniona. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., stwierdził bezskuteczność czynności organu polegającej na nieumieszczeniu skarżącego na liście kandydatów dopuszczonych do konkursu na stanowisko referendarza sądowego.