II GSK 800/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. NSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Spółki z o.o. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Op 313/14 w sprawie ze skargi S. Spółki z o.o. w O. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 22 grudnia 2014 r., oddalił skargę S. Sp. z o.o. w O. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w O. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. I Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniach [...] czerwca - [...] grudnia 2013 r. Okręgowy Inspektor Pracy w O. przeprowadził kontrolę w S. Sp. z o.o. w O. (dalej: skarżąca, Spółka lub przedsiębiorca) w zakresie prawnej ochrony pracy, w tym legalności zatrudnienia oraz wybranych zagadnień technicznego bezpieczeństwa pracy. W protokole kontroli z dnia [...] stycznia 2014 r. opisano naruszenia w postaci: prowadzenia pojazdu przez okres dłuższy niż 4,5 godziny bez wymaganej przerwy, skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w O. (organ pierwszej instancji) na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 4 ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 404) w skrócie: ustawa o PIP oraz art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874), w skrócie: u.t.d., naliczył karę w wysokości 134 800 zł i zgodnie z art. 92a ust. 3 pkt 3 u.t.d. nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 25 000 zł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Okręgowy Inspektor Pracy w O. (organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W ocenie organu, całość materiału dowodowego świadczy o tym, że strona dopuściła się naruszeń polegających na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skróceniu dziennego czasu odpoczynku i kara w tym zakresie została nałożona w sposób prawidłowy. Ustalono również naruszenia w postaci nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, danych z karty kierowcy, tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - lp. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy wskazał na rozbieżności między ilością kilometrów wynikającą ze stanu liczników samochodowych wpisanych do wykresówek a stanem kilometrów podanym w kolejnych wykresówkach, których strona nie potrafiła wiarygodnie wyjaśnić. Organ drugiej instancji stwierdził ponadto, że strona była zawiadomiona o wszczęciu postępowania i przysługującym jej prawie czynnego w nim udziału, w tym wglądu do akt. Wskazując regulację art. 92c ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., organ uznał, że w toku postępowania strona nie powoływała się na jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby stanowić przesłanki wyłączenia odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Spółka wniosła skargę domagając się uchylenia decyzji odwoławczej. Podtrzymała zarzuty i argumenty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zarzuciła m.in. wydanie decyzji bez podstawy prawnej, błędne zastosowanie prawa materialnego, a także dokonanie błędnej wykładni art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Za wadliwe skarżąca uznała nieuwzględnienie dowodów i twierdzeń dotyczących umownego użyczania autokarów firmom przewozowym tworzącym P. S. W odpowiedzi Okręgowy Inspektor Pracy w O. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2014 r. Spółka sformułowała kolejne zarzuty w zakresie naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez załatwienie sprawy w sposób dowolny, naruszenia art. 10 ust. 3 zd. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz art. 92b i art. 92c u.t.d. przez ich niezastosowanie i nałożenie na Spółkę bezprawnie kary; naruszenia przepisów dotyczących metodyki kontroli, w szczególności art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Zdaniem Spółki, żaden przepis nie nakłada na przedsiębiorcę obowiązku zapewnienia wykresówek na wszystkie przejechane przez autokary kilometry. W odpowiedzi na pismo procesowe, organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca nie okazała tzw. "miesięcznych kart drogowych", prowadzonych dla poszczególnych autokarów, w których wpisywano personalia kierowców wykonujących w danym dniu przewóz drogowy. Zdaniem organu to przewoźnik powinien udowodnić, iż mimo zachowania należytej staranności nie można było uniknąć zdarzenia lub okoliczności, z którymi prawo wiąże naruszenia przepisów u.t.d. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w skrócie: p.p.s.a., oddalił skargę i wskazał, że skarżąca – jako przedsiębiorca – jest odpowiedzialna za rezultaty prowadzonej działalności i to ją obciążają wszelkie stwierdzone nieprawidłowości. WSA zaznaczył, że Spółka powinna posiadać pełną dokumentację związaną z jej działalnością, w tym w szczególności w zakresie przewozów i czasu pracy kierowców, a w toku kontroli zobowiązana była do okazania wszelkich dokumentów związanych z przestrzeganiem warunków przewozu drogowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na ich podstawie znajduje umocowanie w materiale dowodowym. W kontekście zarzutów skargi, WSA stwierdził, że w protokole kontroli w obszerny sposób omówiono wszystkie ustalenia, wskazując na potwierdzające je dowody. Wprawdzie, wobec braku podstaw do stosowania przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nieprawidłowe było odwoływanie się przez organy w niektórych czynnościach do przepisów tej ustawy, jednak jakkolwiek było to działanie nieznajdujące umocowania prawnego, nie prowadziło ono do naruszenia przepisów ustawy o PIP, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. dotyczącego wyłączenia pracownika, WSA stwierdził, że wszystkie zgłoszone w tym zakresie przez skarżącą wnioski zostały rozpoznane przez właściwy organ, a wydane postanowienia zostały należycie uzasadnione. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie kontrolne i bezspornie ustaliły naruszenia wskazane w l.p. 5.2., 5.3. i 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, odpowiednio w zakresie: przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenia dziennego czasu odpoczynku i nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, co uzasadniało zastosowanie przez organy art. 7 i art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Skarżąca nie okazała żadnego dokumentu, na którym zapisane byłyby przyczyny powstania naruszenia, mimo iż to od kierowcy należy wymagać, aby taki opis znalazł się na stosownym dokumencie i wskazywał wiarygodne informacje dotyczące powodów odstępstwa. Nadto, Sąd zgodził się z oceną organów, że przekroczenie planowanego czasu jazdy w okresie poprzedzającym odebranie odpoczynku, świadczy o złej organizacji przewozu, a w sprawie nie wystąpiła nadzwyczajna sytuacja, na którą powoływała się Spółka w piśmie procesowym. WSA nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego naruszenia przez organy art. 10 ust. 3 zd. drugie rozporządzenia (WE) nr 561/2006, stanowiącego prawną podstawę powstania odpowiedzialności przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe. W ocenie Sądu skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności mogących, zgodnie z art. 92b ust. 1 u.t.d., stanowić podstawę odstąpienia od nałożenia kary za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku. Strona nie wykazała, że zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców obowiązujących przepisów. Zdaniem WSA, zasadnicze źródło sporu stanowiło naruszenie lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, w związku z czym Sąd wskazał, że każdy przedsiębiorca prowadzący przewozy drogowe, niezwolnione z obowiązku posiadania urządzenia rejestrującego, zobowiązany jest do przechowywania w siedzibie przedsiębiorstwa wykresówek. Ponadto na przedsiębiorcę nałożony jest bezwzględny obowiązek okazania na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych wykresówek za wszystkie dni, kiedy kierowca był zatrudniony przez przedsiębiorcę. Sąd podkreślił, że wymierzona w tym zakresie kara nie dotyczyła naruszeń związanych z liczbą przejechanych kilometrów, lecz naruszeń polegających na nieokazaniu wykresówek dokumentujących te przejechane kilometry. W ocenie Sądu, brak jest przy tym podstaw do podważania uprawnienia inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy do przeprowadzenia analizy polegającej na porównaniu liczby przejechanych kilometrów wynikającej ze wskazań liczników (drogomierzy) zainstalowanych w pojazdach, którymi wykonywane były przewozy drogowe, z okazanymi wykresówkami. Wbrew twierdzeniu Spółki, takie działanie stanowi prawidłową metodologię kontroli, gdyż zmierza do ustalenia, kto prowadził pojazd na przejechanej w danym dniu trasie i w konsekwencji, czy nie doszło do nieuprawnionego zniszczenia lub ukrycia wykresówki. Pomimo kilkukrotnych wezwań, skarżąca nie wyjaśniła powstałych w tym zakresie wątpliwości. W szczególności, nie mogła ich usunąć przedłożona przez Spółkę umowa, z której nie wynika, aby w spornych dniach miało miejsce wypożyczenie autokarów innemu podmiotowi. Skarżąca nie przedłożyła również żadnych innych dowodów, które mogłyby potwierdzić jej stanowisko, że pojazdy w określonych w decyzji dniach, co do których stwierdzono naruszenie, prowadzone były przez kierowców, których Spółka nie zatrudniała. Skarżąca nie wskazała też podmiotu, u którego kierowcy wykonywali transport w spornych dniach. Ponadto, Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skarżącej, materiał dowodowy został zebrany i oceniony prawidłowo, a z akt administracyjnych wynika, że skarżąca aktywnie uczestniczyła w toku całego postępowania. O ile zatem, za nieprawidłowy Sąd uznał brak zawiadomienia Spółki – przed wydaniem decyzji – o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, to zgłoszony w tym kontekście zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, a także wpływu tego naruszenia na wynik sprawy, jest niezasadny. Skarżąca nie wskazała, jakich konkretnie czynności dowodowych, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, nie mogła dokonać. II Skargę kasacyjną wniosła S. Sp. z o.o. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie: 1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE.L.1985.370.8), w skrócie: rozporządzenie nr 3821/85, poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to błędnej interpretacji wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez przypisanie im treści polegającej na regulowaniu obowiązku zapewnienia wykresówek na wszystkie przejechane przez autokary kilometrów mimo, że z powołanych przepisów wynika dla skarżącej obowiązek dokumentowania czasu pracy zatrudnionych kierowców, a jednocześnie pomimo, iż skarżąca wykazała, że pojazdami przewozy wykonywali kierowcy zatrudnieni u innych podmiotów, co powodowało, że skarżąca nie dysponuje wykresówkami na pokrycie wszystkich przejechanych przez autokary kilometrów; 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 267), w skrócie: k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji wykazania przez stronę podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji polegającej na wydaniu decyzji bez wskazania przepisu prawa, który nakłada na przedsiębiorcę obowiązek posiadania wykresówek (tarcz tacho) odpowiadającym wszystkim przejechanym przez autokary podmiotu kontrolowanego kilometrom; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym doszło do nieuprawnionego przerzucenia ciężaru dowodowego na stronę, podczas gdy naruszenie nie zostało stwierdzone, ale jedynie domniemane, przy jednoczesnym naruszeniu przez organy administracji podstawowych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 8, art. 75 i art. 77 k.p.a.; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 11 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. stwierdzenia, iż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest wadliwe, przy czym błąd ten był istotny i dotyczył kwestii stanowiącej główną oś postępowania, a wadliwość ta powinna doprowadzić do uchylenia decyzji przez organ odwoławczy, czego organ II instancji nie zrobił, ale decyzję utrzymał w mocy; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego wobec wydania decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu; 6. art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów wnioskowanych przez skarżącą, podczas gdy ich przeprowadzenie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a jednocześnie nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 3 zd. 2 rozporządzenia 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 od 11 kwietnia 2007 r. (Dz.U.UE.L. 2006.102.1), dalej: rozporządzenie (WE) nr 561/2006 oraz art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy strona nie ponosiła odpowiedzialności za powstałe naruszenia. Podnosząc te zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Okręgowy Inspektor Pracy w O. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca wskazując zarzut błędnej interpretacji art. 92a ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy w zw. z art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących podniosła, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował nieprawidłowe ustalenie przez organy stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji skutkowało niezastosowaniem art. 92b i art. 92c u.t.d. i wymierzeniem kary pieniężnej, pomimo, iż strona wykazała, że kontrolowanymi pojazdami przewozy wykonywali kierowcy zatrudnieni u innych podmiotów, skutkiem czego skarżąca nie dysponuje wykresówkami na pokrycie wszystkich przejechanych przez autokary kilometrów. Skarżąca zarzuciła również wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co skutkowało jej nieważnością oraz niepostrzeżenie tego faktu przez Sąd i nieuwzględnienie skargi, pomimo iż brak jest przepisu, który nakłada na przedsiębiorcę obowiązek posiadania wykresówek (tarcz tacho) odpowiadających wszystkim przejechanym przez kontrolowane autokary kilometrom. Z tym stanowiskiem skarżącej nie można się zgodzić. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia kary stanowiły przepisy ustawy o transporcie drogowym, która w art. 92a ust. 1 ustala odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów określających warunki i obowiązki tego przewozu oraz określa granice wysokości kary za stwierdzone w tym zakresie naruszenia. Odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 u.t.d. dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i ze wskazanych w tym przepisie innych aktów prawnych, w tym m.in. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a także powoływanego w kontrolowanych decyzjach rozporządzenia nr 3821/85 oraz rozporządzenia nr 561/2006. W tym miejscu wypada podkreślić, że w preambule do rozporządzenia nr 3821/85 ustawodawca wspólnotowy wskazał na cele unormowań dotyczących kontroli za pomocą urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym i stwierdził, że automatyczny zapis innych parametrów jazdy, takich jak prędkość i długość przebytej drogi, przyczyni się do znacznej poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz zachęci do rozważnego prowadzenia pojazdów. Zdaniem prawodawcy wspólnotowego, do osiągnięcia celów sprawowania kontroli nad okresami pracy i odpoczynku kierowców konieczne jest, by pracodawcy i kierowcy byli odpowiedzialni za prawidłowe funkcjonowanie urządzeń rejestrujących oraz by z należytą dbałością wykonywali czynności wynikające z przepisów. Z przepisu art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 jednoznacznie wynika, że każdy przedsiębiorca prowadzący przewozy drogowe, niezwolnione z obowiązku posiadania urządzenia rejestrującego, zobowiązany jest do przechowywania w siedzibie przedsiębiorstwa wykresówek. Na przedsiębiorcę nałożony został też bezwzględny obowiązek okazania wykresówek za wszystkie dni, kiedy kierowca był zatrudniony przez przedsiębiorcę. Tym samym, podczas kontroli w przedsiębiorstwie, pracodawca powinien być w stanie udokumentować każdy dzień pracy zatrudnionego przez siebie kierowcy, ewentualnie zaś wykazać (potwierdzić) stosownym dokumentem fakt nieprowadzenia pojazdu. Regulacje unijne dopuszczają udokumentowanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności przy pomocy innych dokumentów, takich jak np. plan pracy bądź rozkład jazdy (art. 16 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006). Niewątpliwie zatem zasadą jest, aby w dniu, w którym kierowca prowadzi pojazd niewyłączony z zakresu stosowania rozporządzenia nr 561/2006 lub AETR, czas pracy był rejestrowany m.in. na wykresówkach, zaś pozostałe dni, w których kierowca pojazdu nie prowadził, powinny zostać udokumentowane w inny sposób. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał za zgodną z prawem decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.t.d. oraz lp. 5.2, 5.3 i 6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy (przekroczenie przez niektórych kierowców – poza wymienionymi w piśmie z 19 września 2014 r. – maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenie dziennego czasu odpoczynku oraz nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu). W tym kontekście trafnie WSA powołał wskazany wyżej przepis art. 14 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85 – przewidujący obowiązek przedsiębiorcy przechowywania wykresówek i okazywania ich na żądanie upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych, a także art. 15 ust. 2 tego rozporządzenia wskazujący na konieczność stosowania przez kierowców wykresówek lub kart kierowców w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują oraz art. 15 ust. 7 lit. c) stanowiący o kontroli przez upoważnionych funkcjonariuszy przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 poprzez analizę wykresówek, kart kierowców, lub – jeśli ich brak – wszelkich inne dokumentów pomocniczych, usprawiedliwiających nieprzestrzeganie przepisów. Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji odwołał się do regulacji art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców – wywodząc z jego treści, że daje on możliwość wykazania dokumentem faktu nieprowadzenia przez kierowcę pojazdu, a tym samym usprawiedliwienie nieposiadania wykresówek podczas kontroli. Nie ulega wątpliwości, że lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym przewiduje karę pieniężną za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, nie zaś – jak wskazano w kontrolowanych decyzjach – za brak wykresówek dla określonego pojazdu wobec braku ciągłości kilometrów (przejechanych przez ten pojazd). Sąd pierwszej instancji dostrzegł nietrafność sformułowania zawartego w decyzji organu pierwszej instancji i wyjaśnił, że wymierzona w tym zakresie kara – wbrew poglądom autora skargi kasacyjnej – nie dotyczyła naruszeń związanych z liczbą przejechanych kilometrów, lecz naruszeń polegających na nieokazaniu wykresówek dokumentujących te przejechane kilometry. Tym samym nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącej, że organy dokonały kontroli pojazdów, a nie kierowców. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle wcześniejszych uwag, należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 174/15 (publ. CBOSA), że w sytuacji braku wykresówek – odpowiadających kilometrom przejechanym przez pojazdy kontrolowanego przedsiębiorcy – zachodzi w pełni uzasadnione podejrzenie naruszenia omawianych wyżej obowiązków używania przez kierowców i przechowywania przez przedsiębiorcę wykresówek. W pełni trafne jest przy tym uznanie, że skoro skarżąca brak wykresówek tłumaczy faktem użyczenia pojazdów innym firmom, w ramach porozumienia załączonego do akt, a nie przedkłada jednocześnie dowodów wskazujących w jakich dniach i które pojazdy użyczono – to oznacza, że twierdzenia te nie mają oparcia w materiale dowodowym i nie podważają ustaleń dokonanych przez organy. Należy w tym miejscy wyjaśnić, że podnoszony przez skarżącą fakt współpracy Spółki w ramach P. S. z 67 innymi podmiotami nie zwalniał z obowiązku przestrzegania przepisów krajowych i wspólnotowych regulujących transport drogowy. Powołane wyżej rozporządzenie unijne przypisuje szczególną wagę zapewnieniu przestrzegania i kontrolowania ścisłych norm czasu pracy kierowców, związanemu z koniecznością zagwarantowania bezpieczeństwa w ruchu lądowym nie tylko kierowców, ale i innych uczestników ruchu drogowego. Jak trafnie zauważył WSA, przedsiębiorca nie jest odpowiedzialny wyłącznie za stworzenie warunków do realizacji działalności zgodnej z prawem, lecz za rezultat prowadzonej działalności transportowej. Oznacza to, że wszelkie stwierdzone nieprawidłowości obciążają również przedsiębiorcę, dlatego w toku kontroli zobowiązany jest on do okazania wszelkich dokumentów związanych z prowadzoną działalnością i przestrzeganiem warunków przewozu drogowego. Zdaniem Sądu, nie sposób dać wiarę twierdzeniom strony, która wywodzi, że autokary użyczała innym, bliżej nieokreślonym podmiotom współpracującym, bez potwierdzenia tego faktu w dokumentach. Umowa o współpracy, na którą powoływała się strona, nie potwierdza w żaden sposób, że w dniach, w odniesieniu do których nie okazano wymaganych wykresówek, pojazdy były w posiadaniu innego podmiotu i były prowadzone przez kierowców niebędących pracownikami Spółki. Nieuprawnione jest również powoływanie się przez skarżącą w tej kwestii na tajemnicę handlową. Jeśli bowiem skarżąca twierdzi, że w danym okresie należący do niej pojazd, co do którego ustalono, że przejechał w tym czasie znaczną odległość, nie był prowadzony przez zatrudnionego przez Spółkę kierowcę, to dla uwolnienia się od odpowiedzialności za ww. naruszenie powinna przedstawić konkretne dowody na to, że pojazd prowadzili kierowcy innej firmy, chociażby np. w postaci wewnętrznych dokumentów o przekazaniu pojazdów na dany dzień do dyspozycji tym kierowcom. Pozwoliłoby to organom na ustalenie, czy faktycznie inni kierowcy w danym dniu prowadzili pojazd skarżącej Spółki. Mając powyższe na względzie za nieuzasadniony należało uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 6 kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione przerzucenie ciężaru dowodowego na stronę, przy jednoczesnym naruszeniu przez organy administracji podstawowych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 8, art. 75 i art. 77 k.p.a. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż ciężar udowodnienia, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zwolnienia z odpowiedzialności, przewidziane w przepisach prawa spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tych przepisów skutki prawne. Nie można natomiast przerzucać na organy odpowiedzialności za brak współpracy strony w wyjaśnieniu stanu faktycznego, zwłaszcza w takiej sytuacji, jaka zaistniała w niniejszej sprawie, gdy tylko strona mogła przedstawić stosowne dowody na potwierdzenie jej stanowiska. Uznać trzeba, że brak staranności i przejrzystości w zakresie dokumentowania każdego udostępniania autokaru innemu podmiotowi obciąża w tym przypadku Spółkę. Należy w tym miejscu zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że określona w art. 92a ust. 1 u.t.d. odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego przewozy drogowe ma charakter obiektywny i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków. Decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego, organ – co do zasady – zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 2 i 3 u.td. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez dany podmiot z odpowiedzialności możliwe jest bowiem jedynie na podstawie art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca w toku postępowania administracyjnego nie powołała się na żadne okoliczności faktyczne, które mogły zostać zakwalifikowane przez organy jako wyczerpujące przesłankę z art. 92b lub z art. 92c ustawy. Argumentacja Spółki w tym zakresie ograniczała się jedynie do ogólnych twierdzeń, które nie zostały poparte stosownymi dowodami. Z tych przyczyn zarzuty wskazane w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione. W konsekwencji przedstawionego wyżej stanowiska nie znajduje też usprawiedliwienia oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez pominięcie przez Sąd zgłoszonego zarzutu nieważności, dotyczącego wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez jej wydanie bez wskazania przepisu prawa, który nakłada na przedsiębiorcę obowiązek posiadania wykresówek odpowiadających wszystkim przejechanym przez autokary podmiotu kontrolowanego kilometrom i nieuwzględnienie skargi w sytuacji wykazania przez stronę podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak również podstaw by uznać, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. z zakresu postępowania dowodowego i zasad ustalania stanu faktycznego sprawy, a to art. 7, art. 77 § 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stan faktyczny sprawy – ustalony w postępowaniu administracyjnym, przedstawiony w motywach decyzji – WSA przyjął bowiem jako prawidłowy przy wyrokowaniu. Brak jest również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zarzutu opisanego w pkt 5 skargi kasacyjnej, co do zaistnienia w sprawie przesłanki wyłączenia się od udziału w sprawie pracownika organu, stosownie do przepisu art. 24 § 3 k.p.a. Komunikowanie się, w ramach obowiązków zawodowych, przez radcę prawnego reprezentującego interesy W. P. z pracownikiem organu nie stanowi dostatecznej podstawy do wyłączenia się od udziału w sprawie. Należy również zauważyć, że skarżąca Spółka w trakcie postępowania przed organami złożyła wnioski o wyłączenie wskazanych pracowników Okręgowego Inspektoratu Pracy w O. i wnioski te zostały oddalone postanowieniem Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] grudnia 2013 r. w stosunku do inspektora okręgowego A. K. oraz jego zastępców: M. K. i R. F. oraz postanowieniami Okręgowego Inspektora Pracy w O. z dnia [...] stycznia 2014 r. w stosunku do nadinspektorów W. T. i G. C. oraz radcy prawnego K. K. Sąd pierwszej instancji ocenił stanowisko w tym zakresie jako prawidłowe, a Naczelny Sąd Administracyjny ten pogląd Sądu uznaje za zasadny. Wobec powyższego nie jest skuteczny również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów z dokumentów wnioskowanych przez stronę dla poparcia jej wniosku o wyłączenia pracownika. W świetle tego przepisu dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. NSA wskazuje, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w tym przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest natomiast kolejną instancją rozpatrującą sprawę administracyjną, lecz arbitrem oceniającym legalność działania podjętego przez organ administracji publicznej, tak w zakresie zastosowanego przepisu prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.