VI SA/Wa 3039/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej oddala skargę Pismem z dnia 3 marca 2010 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. wniosły o wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego A.Z. w związku z operatem szacunkowym z dnia 31 października 2008 r., wykonanym na zlecenie Zarządu Mienia Skarbu Państwa., określającym wartość nieruchomości gruntowej obejmującej działkę [...] o powierzchni 9 823 nr, położonej przy ul. [...] w W. Określona wartość przedmiotu wyceny wynosi 47 523 674 zł. Operat szacunkowy został sporządzony w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości gruntowej dla potrzeb aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. Wartość rynkowa nieruchomości określona została w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Skarżąca wspólnota mieszkaniowa postawiła rzeczoznawcy majątkowemu szereg zarzutów. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., [...], Minister Infrastruktury orzekł o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego A.Z. kary dyscyplinarnej w postaci nagany. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył A.Z. i wniósł o wyłączenie wszystkich członków Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wchodzących w skład Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Rzeczoznawca majątkowy odniósł się do dokonanych przez organ i Komisję Odpowiedzialności Zawodowej ocen zasadności zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów prawa oraz stwierdził, że Komisja dokonała błędnej wykładni przepisów prawa. Poza tym stwierdził, że orzeczona kara dyscyplinarna jest niewspółmierna do rangi przewinień stwierdzonych w pracy rzeczoznawcy majątkowego. Pismem z dnia 2 września 2011 r. Minister Infrastruktury przekazał przedmiotową sprawę Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdziła naruszenie przepisów prawa i wnioskowała o zastosowanie kary dyscyplinarnej w postaci nagany. Pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zawiadomił rzeczoznawcę majątkowego A.Z. o możliwości zapoznania się z. aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. A.Z. pismem z dnia 23 stycznia 2013r. ustosunkował się do zebranego w sprawie materiału dowodowego. Stwierdził, że nie zgadza się z ustaleniami z postępowania wyjaśniającego oraz wniósł o umorzenie postępowania, gdyż ewentualne uchybienia nie miały charakteru istotnego i nie można ich uznać za naruszające w sposób istotny zawodowego charakteru wykonywania czynności rzeczoznawcy majątkowego. Dodatkowo podniósł zarzut przedawnienia sprawy, który powinien skutkować jej umorzeniem.  Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzania Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U z 2013 r., poz. 1391), po rozpatrzeniu wniosku A.Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., orzekającą o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego A.Z. kary dyscyplinarnej w postaci nagany, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności organ wskazał, iż w sporządzonym przez A.Z. operacie szacunkowym nie umieszczono informacji o prawie obciążającym wycenianą nieruchomość. Stan prawny nieruchomości opisany został na stronie 5 i 6 operatu w punkcie 2.1 "Stan w zakresie prawa rzeczowego". Opis stanu prawnego zawiera jedynie informacje o numerze księgi wieczystej, oznaczeniu nieruchomości i jej właścicielu. W opisie tym brak jest informacji o użytkowniku wieczystym, okresie użytkowania wieczystego, jak i treści zapisów w dziale III i IV księgi wieczystej. Stwierdzono jedynie, że brak jest "przewidywanych obciążeń nieruchomości wycenianej". We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że zarzut ten jest "nietrafny oraz sprzeczny z logiką". W dalszej części wniosku rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że "skoro nieruchomość jest obciążona służebnością, a jednocześnie istnieje na niej budynek mieszkalny oznacza to, że ustanowiona służebność nie ma wpływu na możliwość posadowienia budynku w zakresie, jakim on istnieje" oraz "kwestia obciążeń ograniczonymi prawami rzeczowymi pozwalającymi na przejazd i przemarsz przez nieruchomość na wartość nieruchomości wpływu nie ma, albowiem w sensie ustalonych możliwości realizacji zabudowy jest ona czynnikiem bez znaczenia - ograniczenie to jest bowiem odzwierciedlone już przyjętą oceną z tytułu cechy odzwierciedlającej "intensywność zabudowy". Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotne jest przede wszystkim pominięcie w operacie szacunkowym analizy treści tego zapisu oraz niezamieszczenie jakiejkolwiek informacji o tym prawie, a w dalszej kolejności niedokonanie analizy ewentualnego wpływu takiego obciążenia na określoną wartość. Powyższe zachowanie świadczy o braku szczególnej staranności, o której mowa w art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ zauważył ponadto, że rzeczoznawca majątkowy A.Z. w pisemnych wyjaśnieniach przyznał, że kilka cen nieruchomości wykorzystanych w procesie szacowania zawiera podatek VAT. Jednak jego zdaniem, nie miało to znaczenia, gdyż ceny maksymalna i minimalna były cenami netto, nie zawierały podatku VAT i tym samym cena średnia również nie zawierała tego podatku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rzeczoznawca majątkowy przedstawił szerokie uzasadnienie swojej tezy, że: "wartość rynkowa od ceny średniej nie zależy", w tym m. in. wywód zawierający wzory matematyczne zastosowanego modelu metody korygowania ceny średniej. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy wniósł o dopuszczenie biegłego z zakresu matematyki, posiadającego, co najmniej stopień naukowy doktora habilitowanego (...), który odniesie się do tej kwestii. Organ stwierdził, że metoda korygowania ceny średniej opisana jest w § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, z którego wynika, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz ceny tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Z powyższego przepisu wynika, że korekcie podlega cena średnia ustalona ze wszystkich nieruchomości podobnych, a nie jak to wynika z wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, średnia obliczona jedynie z uwzględnieniem ceny minimalnej i maksymalnej. Zatem, skoro przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego model matematyczny prowadzi do wyeliminowania ceny średniej, to model ten należałoby uznać za sprzeczny z dyspozycją § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wobec powyższego Minister uznał, że rzeczoznawca majątkowy A. Z. naruszył przepis art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. nie dochował szczególnej staranności odnoszącej się do zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości poprzez uwzględnienie w wycenie cen nieruchomości powiększonych o podatek VAT oraz bez tego podatku. Komisja Odpowiedzialności Zawodowej po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wnioskowała o zastosowanie kary dyscyplinarnej w postaci nagany, o której mowa w art. 175 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na względzie uzasadnienie wniosku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej oraz całość zebranego w sprawie materiału dowodowego Minister uznał, że kara nagany, będzie karą właściwą. Wskazano, że kara nagany jest adekwatna do popełnionych przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z. błędów i należy uznać, że będzie stanowiła wystarczającą przestrogę w dalszym wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego. Organ stwierdził, że analiza wykonywania przez innych rzeczoznawców majątkowych operatów szacunkowych i uwzględnienia w procesie wyceny cen nieruchomości z podatkiem VAT lub bez niego, nie wpłynie w żaden sposób na ocenę pracy rzeczoznawcy majątkowego A.Z., bowiem uzasadnieniem własnych błędów, nie może być okoliczność, że w innych operatach szacunkowych rzeczoznawcy majątkowi popełniają podobne błędy. Na rzeczoznawcę majątkowego nałożono obowiązek wykonywania czynności zawodowych ze szczególną starannością, a to oznacza, że powinien dołożyć ponadstandardowej staranności przy ich wykonywaniu. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia deliktu dyscyplinarnego i odniesienia tej kwestii do ustawy o finansach publicznych, organ podkreślił, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują, że nie wszczyna się postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej, jeżeli do dnia otrzymania przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa informacji o zaistnieniu okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej upłynęły 3 lata, licząc od dnia zaistnienia tych okoliczności (art. 194 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami). W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w powyższym przepisie prawa. Czynności zawodowe, objęte przedmiotowym postępowaniem miały miejsce w dniu 31 października 2008 r. (data sporządzenia operatu szacunkowego), natomiast organ dowiedział się o nich w dniu 11 marca 2010 r. ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. Natomiast postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej zostało wszczęte z urzędu i sprawa została przekazana Komisji Odpowiedzialności Zawodowej przy piśmie z dnia 12 kwietnia 2010 r. W świetle powyższego organ stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r. A.Z. reprezentowany przez adw. A.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, zarzucając: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 175 ust 1 w zw. z art. 154 ust. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 nr 115 poz. 741 ze zm.) zwanej dalej Ugn, poprzez błędną wykładnię pojęcia "szczególna staranność" która została zinterpretowana nazbyt rozszerzająco, skutkiem czego było błędne przypisanie przez organ skarżącemu zarzutu niedochowania należytej staranności przy sporządzaniu operatu szacunkowego; 2. art. 155 Ugn w zw. z § 56 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 nr 207 poz. 2109) poprzez wadliwą (rozszerzającą) wykładnię pojęcia "zbioru danych", jakie ma zawierać operat szacunkowy; 3. § 4 ust 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu w ten sposób, iż organ błędnie ustalił zasady wyliczania ceny średniej dla danej metody wyceny wartości nieruchomości przyjętej w operacie. II. Przepisów prawa procesowego tj.: 1. art. 77 § 1 i 4 oraz 78 § 1 k.p.a. poprzez wadliwą i fragmentaryczną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego a także nieuwzględnienie wniosków i wyjaśnień stron w toku postępowania dowodowego; 2. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie charakteru rzekomego naruszenia prawa przez skarżącego, w szczególności odnoszącego się do pojęcia "szczególna staranność' określoną w art. 175 ust 1 Ugn, w zakresie katalogu i źródeł norm, które mają się składać na treść tego pojęcia; 3. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa w ten sposób, iż w dwóch analogicznych sprawach organ w sposób odmienny potraktował sytuację strony postępowania, mimo iż okoliczności sprawy przemawiały za korzystniejszą dla strony interpretacją przepisów prawa, tj. w szczególności art. 175 ust 1 Ugn. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. oraz o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z akt postępowania w sprawie dotyczącej nałożenia kary dyscyplinarnej na A.Z. zakończonej decyzją umarzającą postępowanie (nr [...]), a w szczególności dowodu tej decyzji oraz jej uzasadnienia a także operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości położonej w W., przy ulicy M. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury, Sąd uznał, że w trakcie przeprowadzonego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych organ nie naruszył przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i przepisów wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (Dz. U. z 2014 poz.266). Jednocześnie zaznaczyć należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania podnoszonych w sprawie zarzutów o charakterze merytorycznym wynikających z wiedzy specjalistycznej z zakresu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawców majątkowych (np. oceny prawidłowości sporządzenia wyceny nieruchomości zgodnie ze standardami wyceny). Postępowanie prowadzone z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma szczególny charakter. Organ administracji publicznej wydając decyzję w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej tj. decyzję o zastosowaniu kary dyscyplinarnej opiera ją na dowodach zgromadzonych w aktach sprawy, a więc na dowodach zgromadzonych w trakcie postępowania wyjaśniającego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Organ administracji publicznej prowadzący takie postępowanie stosuje się do zasad procedury administracyjnej zawartych w k.p.a., jak również do zasad procedury zawartej w art. 194-195a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów ww. rozporządzenia. Zgodnie z przepisem art. 194 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zgodnie z art. 195a tej ustawy minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka w drodze decyzji o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2 albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej z zastrzeżeniem ust. 2. Postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego ma na celu wykazanie, czy osoba uprawniona do szacowania nieruchomości przy wykorzystaniu tych czynności wypełniła obowiązki wynikające z art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami tzn. czy szacowania nieruchomości dokonała zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zgodnie bowiem z przepisem art. 175 ust. 1 ugn, rzeczoznawca majątkowy wykonując działalność zawodową jest zobowiązany do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Zatem Komisja Odpowiedzialności Zawodowej w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego przede wszystkim nie bada operatu szacunkowego pod kątem czy ustalona w nim wartość odzwierciedla lub nie rynkową wartość tej nieruchomości, ale bada czy przy sporządzaniu tego operatu rzeczoznawca postępował zgodnie z zasadą wynikającą z art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu zaskarżone decyzje zostały wydane w oparciu o prawidłową podstawę prawną, a postępowanie przed organem naczelnym zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 194 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny, z powodu których nałożono na rzeczoznawcę majątkowego karę dyscyplinarną oraz wyjaśniono czym kierował się organ przy wymiarze kary (adekwatność do popełnionych uchybień i przestrzega w dalszym wykonywaniu zawodu rzeczoznawcy majątkowego). W postępowaniu prowadzonym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister odniósł się również do zarzutów skarżącego. Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że postępowanie wyjaśniające przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej zawiera szereg nieprawidłowości, które powodują, ze jej ustalenia nie mogą stanowić podstawy rozstrzygania w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania, w którym brał czynny udział. Organ wyjaśnił szczegółowo na czym polegało naruszenie przez skarżącego przepisu art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując, że skarżący nie dochował szczególnej staranności odnoszącej się do zawodowego charakteru czynności szacowania nieruchomości poprzez brak umieszczenia w sporządzonym przez A.Z. operacie szacunkowym informacji o prawie obciążającym wycenianą nieruchomość oraz uwzględnienie w wycenie cen nieruchomości powiększonych o podatek VAT oraz bez tego podatku. Wobec powyższego zachodziła podstawa do zastosowania wobec skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci nagany, o której mowa w art. 178 ust. 2 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie zdaniem Sądu bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje wynik innego toczącego się przeciwko skarżącemu postępowania dyscyplinarnego, dlatego też Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt tego postępowania. Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.