II SAB/Lu 471/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Ł. w przedmiocie informacji prasowej oddala skargę. W dniu 17 października 2014 r. [...], działając jako redaktor naczelny Dziennika [...] , wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] polegającą na nieudzieleniu prasie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezczynność w udzieleniu informacji publicznej prasie, przez co wnosił o nakazanie organowi udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem w ciągu 14 dni. Wyjaśnił jednocześnie, że we wniosku domagał się odpowiedzi na pytanie dotyczące ostatniego, przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących członków do Polskiego Związku Łowieckiego, poprzez podanie wszystkich kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy z nich. Organ dotychczas nie udzielił odpowiedzi na powyższe pytania, a zatem nie udzielił informacji publicznej, do czego był zobowiązany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu tego stanowiska organ wyjaśnił, że z pisemnym wnioskiem z dnia 8 września 2014 r. wystąpił [...] na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy prawo prasowe. Pismo sporządzone zostało na papierze z logo dziennika [...] i zawierało określone w nim żądanie, zaś w przypadku odmowy udzielenia informacji prasowej wskazywało, że winno to nastąpić w terminie 3 dni w trybie art. 4 ust. 3 ustawy prawo prasowe. W takiej sytuacji organ pismem z dnia 11 września 2014 r. wezwał redaktora naczelnego Dziennika [...][...] do udzielenia informacji, czy [...] pozostaje w stosunku pracy z redakcją tegoż dziennika lub czy zajmuje się zbieraniem i redagowaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redaktora naczelnego oraz poprosił jednocześnie o nadesłanie stosownego upoważnienia zaznaczając, że z chwilą jego otrzymania odpowiedź zostanie udzielona. Odpowiedź na pismo organu nie została udzielona, przez co – zdaniem skarżącego – skarga jest przedwczesna i jako taka niedopuszczalna. Tym samym nie spełnia kryteriów uzasadniających jej merytoryczne rozpoznanie, skoro odmowa nie nastąpiła, gdyż to nie redaktor naczelny wnioskował o udzielenie informacji publicznej. Uzasadnione było w tych okolicznościach oczekiwanie weryfikacji uprawnień występującego z wnioskiem w sytuacji, kiedy powoływał się na fakt bycia dziennikarzem Dziennika [...], zaś organowi nie jest znany ani wzór papieru firmowego redakcji tego dziennika, ani skład redakcji. Skoro występujący z wnioskiem powołał się na przepisy prawa prasowego to – w ocenie organu – żądanie weryfikacji jego uprawnień miało podstawy faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, dlatego podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi określone w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a."), w szczególności jej "niedopuszczalność" w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę jest w tym zakresie chybione. Trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę, co ma istotne znaczenie dla dalszych rozważań, że wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 8 września 2014 r. został złożony na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm. – zwanej dalej "prawo prasowe" lub "ustawą"), a więc na podstawie szczególnych uprawnień. Stosownie do art. 1 ustawy prawo prasowe, prasa, zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności wypowiedzi i urzeczywistnia prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. Według zaś art. 4 ust. 1 tej ustawy, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Według art. 3a ustawy, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy (art. 4 ust. 3 ustawy). Odmowę, o której mowa w ust. 3, lub niezachowanie wymogów określonych w tym przepisie, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych. Ponadto, dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4 (art. 11 ust. 1 ustawy), zaś informacji w imieniu jednostek organizacyjnych są obowiązani udzielać kierownicy tych jednostek, ich zastępcy, rzecznicy prasowi lub inne upoważnione osoby, w granicach obowiązków powierzonych im w tym zakresie (art. 11 ust. 2 ustawy). W sprawie tej istotne dla oceny postępowania Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] w kontekście zarzuconej mu bezczynności w udzieleniu informacji prasowej jest również to, że z wnioskiem zawartym w piśmie z dnia 8 września 2014 r. wystąpił [...], nie zaś skarżący jako redaktor naczelny Dziennika [...], a wniosek zawierał żądanie udzielenia informacji dotyczących ostatniego, przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących członków do Polskiego Związku Łowieckiego, poprzez podanie wszystkich kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy z nich. Wprawdzie występujący z wnioskiem powołał się na posiadane pełnomocnictwo redaktora naczelnego Dziennika [...], jednakże do wniosku go nie załączył. Odnośnie charakteru żądanych informacji, wniosek w istocie dotyczył kwestii nabycia członkostwa w Polskim Związku Łowieckim oraz jego kosztów. Należy zauważyć, że informacje żądane w opisanym wyżej piśmie mają charakter informacji publicznej, jednakże jako podstawa ich udzielenia wskazana została podstawa szczególna, oparta na przepisach prawa prasowego. Dziennikarskie prawo do informacji dotyczy dwóch niezależnych od siebie sfer. Z jednej strony obejmuje ono uprawnienie do uzyskania informacji publicznej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm., dalej jako "u.d.i.p."), z drugiej zaś prawo do uzyskania takich informacji, które nie mają charakteru informacji publicznych, do udzielenia których zobowiązane są podmioty wymienione w treści art. 4 ust. 1 ustawy prawo prasowe. Wspomniane postacie informacji, jakkolwiek bywają w praktyce mylone, winny być od siebie odróżniane (por. J. Sobczak, komentarzu do art. 4 ustawy prawo prasowe, w: Prawo prasowe. Komentarz, Warszawa 2008, SIP LEX). Stwierdzić więc można, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] nie występuje w rozstrzyganej sprawie jako podmiot wykonujący zadania publiczne, na którym spoczywa obowiązek udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Polski Związek Łowiecki oraz jego jednostki organizacyjne (w tym Zarząd Okręgowy PZŁ w [...]) nie stanowią podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 powołanej ustawy. W świetle art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1226 z późn. zm.), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. W myśl art. 32a ust. 4 prawa łowieckiego, statut Polskiego Związku Łowieckiego może przewidywać powoływanie innych niż wymienione w tej ustawie, organów krajowych i okręgowych, które realizują – na terenie swego działania zadania Związku. Zgodnie zaś z § 98 ust. 2 pkt 3 statutu Polskiego Związku Łowieckiego, zatwierdzonego uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r. (tekst dostępny pod adresem: http://www.lowiecki.pl/prawo/statut/statut_new.pdf), zarządy okręgowe są okręgowymi organami zrzeszenia jakim jest PZŁ. Zgodnie z art. 34 prawa łowieckiego, do zadań Polskiego Związku Łowieckiego należy: 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej; 2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących; 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa; 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych; 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich; 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego; 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego; 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej; 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi; 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną; 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych; 12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska. Odwołanie się do ustawowo określonych zadań Polskiego Związku Łowieckiego jest konieczne wobec wyrażanego w orzecznictwie sądowym stanowiska, że informacja dotycząca funkcjonowania oraz kwestii organizacyjnych Związku oraz jego organów, takich jak Zarząd Okręgowy PZŁ w [...] – co do zasady – jest informacją publiczną, co z kolei jest konsekwencją poglądu, że zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny. Jak bowiem wynika z art. 1 prawa łowieckiego, łowiectwo jest elementem ochrony środowiska przyrodniczego i w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Inną kwestią jest pojęcie gospodarki łowieckiej, która jest działalnością w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny (art. 4 ust. 1 ustawy), przy czym gospodarka łowiecka prowadzona jest w obwodach łowieckich przez dzierżawców lub zarządców. Z przepisów tych wynika zatem, że Polski Związek Łowiecki w istocie nie realizuje zadań z zakresu administracji publicznej, gdyż ustawowo określone zadania tego Związku w zasadzie nie wiążą się z prawnymi formami działania administracji, a jego status jako innego administrującego podmiotu publicznego nie jest jednoznaczny. Polski Związek Łowiecki jako zrzeszenie osób fizycznych i prawnych, posiada osobowość prawną, przy czym zarówno ten Związek, jak i jego organy działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Publicznoprawna podstawa utworzenia Polskiego Związku Łowieckiego nie przesądza o publicznoprawnym charakterze jego kompetencji, a więc informacja dotycząca funkcjonowania oraz kwestii organizacyjnych Związku może być uznana za informację publiczną tylko wówczas, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy Związek wykonywał zadania publiczne, które – co do zasady – wykonują właściwe (w zakresie łowiectwa) organy administracji rządowej – minister właściwy do spraw środowiska oraz samorząd województwa (art. 6 i 7 prawa łowieckiego). Do zadań publicznych realizowanych przez Polski Związek Łowiecki można zaliczyć działalność w zakresie nabycia i utraty członkostwa w Związku, skoro reglamentowane przez Państwo pozyskiwanie zwierząt łownych może odbywać się w drodze polowania wykonywanego w zasadzie jedynie przez członków Polskiego Związku Łowieckiego. Zagadnienia te zostały jednak uregulowane odrębnie w drodze ustawy (art. 33 ust. 6 i art. 42 ust. 4-7 ustawy prawo łowieckie) i nie można z tego wyprowadzać wniosku, będącego w istocie daleko idącym uogólnieniem, że Związek (a w konsekwencji również jego organy) jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że tok postępowania przyjęty przez żądającego informacji określonej w piśmie z dnia 8 września 2014 r. był prawidłowy. Jako podstawę prawną tego żądania wnoszący pismo wskazał bowiem przepisy art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy prawo prasowe oraz wyjaśnił, że działa z upoważnienia redaktora naczelnego Dziennik [...] z siedzibą w [...], jako dziennikarz tego dziennika. Z akt sprawy jednak jednoznacznie wynika, że do wskazanego pisma nie dołączono oryginału, bądź poświadczonego za zgodność z oryginałem dokumentu potwierdzającego to, że [...]w rzeczywistości istotnie jest dziennikarzem Dziennika [...]. W takiej sytuacji obowiązkiem Zarządu Okręgowego było wyjaśnienie, czy osoba, która wniosła pismo, była rzeczywiście podmiotem uprawnionym do występowania w imieniu prasy. Zasadnie zatem pismem z dnia 11 września 2014 r. Zarząd zwrócił się do Dziennika [...] z siedzibą w [...] o potwierdzenie (udokumentowanie), czy występujący z wnioskiem o udzielenie informacji prasowej [...]jest dziennikarzem tego dziennika oraz o przedłożenie upoważnienia, na które zainteresowany się powołał. Nie było przy tym sporne, że pomimo skierowania powyższego wezwania Dziennik [...] nie przedstawił Zarządowi Okręgowemu PZŁ w [...] żądanych dokumentów, ani jakichkolwiek informacji w tym zakresie. Tymczasem, aby wniosek o udzielenie informacji prasie składany w trybie art. 4 ust. 1 prawa prasowego mógł być rozpoznany zgodnie z przepisami tej ustawy, nie jest wystarczające powołanie się przez osobę występującą z wnioskiem o udzielenie informacji prasowej na fakt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego i posiadanie upoważnienia jego redaktora naczelnego. Konieczne jest bowiem wykazanie, w razie wątpliwości podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, że wniosek pochodzi od "prasy" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa prasowego. W sytuacji zatem, gdy z wnioskiem takim występuje osoba, która nie jest redaktorem naczelnym i powołuje się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, na żądanie zobowiązanego do udzielenia informacji winna tę okoliczność udokumentować stosownymi dokumentami (wykazać, że jest osobą zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą w stosunku pracy z redakcją albo zajmującą się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji) oraz upoważnieniem redaktora naczelnego, na które się powołuje. Tym samym wniosek o udzielenie informacji prasowej, która stanowi nawet informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nie zwalnia osoby występującej o udzielenie takiej informacji (dziennikarza) od obowiązku wykazania, iż jest ona przedstawicielem prasy. Wynika to z ogólnej zasady, że od osób działających w imieniu innego podmiotu prawa, których działanie zmierza do wykonania obowiązków nałożonych prawem na inny podmiot, wymagane jest wykazanie stosownego umocowania do określonego działania. W sprawach z udziałem prasy obowiązek udokumentowania działania w imieniu prasy wynika zatem z przepisów art. 3a oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 prawa prasowego. Ponieważ żadne upoważnienie występującego z wnioskiem o udzielenie informacji prasowej nie zostało w tej sprawie wykazane, to organowi nie można zarzucić bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej. Natomiast gdyby potraktować złożony wniosek jako pochodzący nie od prasy, lecz od osoby fizycznej ([...]), to jedynie on mógłby kwestionować ewentualną bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji stanowiącej w jego ocenie informację publiczną. Brak w takiej sytuacji podstaw, aby redaktor naczelny dziennika prasowego kwestionował fakt nieudzielenia informacji "prasie", w rozumieniu przepisów prawa prasowego, nie posiada bowiem wówczas legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Brak również podstaw, aby mógł też skutecznie wnosić skargę na bezczynność w udzieleniu informacji prasowej przez podmiot, do którego ani on, ani żaden z upoważnionych przez niego w tym zakresie dziennikarzy w jego imieniu nie zgłaszał wniosku o udzielenie informacji prasowej (w tym informacji publicznej). Z powyższych rozważań wynika, że w niniejszej sprawie nie można skutecznie zarzucić bezczynności Zarządowi Okręgowemu, gdyż podjął on działanie polegające na wezwaniu redaktora naczelnego Dziennik [...]z siedzibą w [...] do uzupełnienia braku wniosku, poprzez nadesłanie upoważnienia potwierdzającego, że występujący z wnioskiem [...] jest umocowany do działania na rzecz dziennika i zasadnie oczekiwał na reakcję wezwanego. Ponieważ powyższy brak nie został konwalidowany, to brak podstaw do przyjęcia, że wniosek z dnia 8 września 2014 r. o udzielenie informacji prasowej pochodził od prasy, a tym samym nie istnieją podstawy do uznania, że organ miał obowiązek wniosek ten załatwić zgodnie z żądaniem w nim zawartym. Powyższych konkluzji nie zmienia zagadnienie, że wniosek o udzielenie informacji prasowej przez [...] złożony został na tzw. papierze firmowym. Papier firmowy to wizytówka przedsiębiorcy stanowiąca uzupełnienie materiałów reklamowych, wpływających korzystnie na postrzeganie firmy przez jej kontrahentów i klientów. Samo jego używanie nie rodzi żadnych skutków prawnych, a w szczególności nie stanowi żadnego środka dowodowego w postaci dokumentu. Dlatego posługiwanie się nim nie rodzi żadnych szczególnych uprawnień do działania w cudzym imieniu, ani też powinności ze strony zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Z przytoczonych względów skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w sentencji wyroku.