IV SA/Wa 1592/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi H. N. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżonym do Sądu postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] września 1976 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi B., gmina B. w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...]. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. H. N., wnioskiem z 24 stycznia 2014 r., zwróciła się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] września 1976 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi B., gmina B. w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...]. W ocenie wnioskodawczyni decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż ówczesny właściciel działki nie brał udziału w postępowaniu scaleniowym oraz nie otrzymał ekwiwalentu za wyżej wymienioną działkę gruntu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] maja 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] września 1976 r. Na skutek wniosku H. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z dniem 16 października 2013 r. do porządku prawnego została wprowadzona regulacja, która definitywnie likwidowała możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących zatwierdzenia projektu scalenia lub wymiany gruntów. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 ustawy z 2 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. poz. 1157) do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art.145-145b oraz art.154-156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a." jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania lub wymiany gruntów stała się ostateczna, upłynęło 5 lat. Zdaniem organu uzasadniona jest zatem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] września 1976 r. z uwagi na brak podstawy materialnoprawnej do rozparzenia wniosku H. N. w trybie administracyjnym. Skargę na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2014 r. wywiodła H. N., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 § 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1157) oraz przepisów postępowania administracyjnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca podniosła, że decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] września 1976 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Ustawa ta nie zawierała żadnych przepisów wyłączających możliwość wzruszenia decyzji w oparciu o przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności zawarte w art. 156 k.p.a. Powyższa ustawa utraciła moc obowiązywania wraz z wejściem w życie ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tj. w dniu 6 kwietnia 1982 r.). Zdaniem skarżącej nie zmienia to faktu, że w realiach niniejszej sprawy nie mają zastosowania przepisy ustawy z 26 marca 1982 r. Ustawa ta nie zawierała i nie zawiera żadnych regulacji, które pozwalałyby na jej stosowanie do decyzji, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z 24 stycznia 1968 r. , a organ błędnie zastosował przepisy ustawy z 26 marca 1982 r. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego oraz zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2014 r. nie narusza prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżonym postanowieniem oraz poprzedzającym je postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] września 1976 r., stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będące stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem istnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność prowadzenia postępowania. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste i obiektywne, a ich ustalenie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. W przypadku żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, samo złożenie wniosku (podania) nie powoduje automatycznie jego wszczęcia. Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie złożenia wniosku czy brak przeszkód podmiotowych lub przedmiotowych do wszczęcia takiego postępowania. Na tym etapie organ ustala w szczególności czy żądanie wniósł legitymowany podmiot, czy wskazano podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (nie analizując jednak czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce). Nie mogą też umknąć uwadze organu ograniczenia czasowe w dopuszczalności prowadzenia postępowania nieważnościowego. Ograniczenia te wynikające zarówno z treści art. 156 § 2 k.p.a. jak i przepisów szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest art. 33 ust. 2 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, zgodnie z którym do postępowań dotyczących wzruszenie decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna upłynęło 5 lat. Przenosząc powyższe rozważanie na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że kwestią sporną w niniejszej sprawy jest czy organ rozpoznając wniosek H. N. z 24 stycznia 2014 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] września 1976 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi B., gmina B. w części dotyczącej działki oznaczonej nr [...], zasadnie zastosował przepis art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a w konsekwencji odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Faktem nie budzącym wątpliwości jest, że ustawa z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13), w oparciu o którą wydana została decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] września 1976 r., utraciła moc wraz z wejściem w życie ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Stanowi o tym wprost przepis art. 35 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Ponieważ wniosek skarżącej dotyczy wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym, to wobec powyższego, decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] września 1976 r., gdyby była oceniana pod kątem zaistnienia przesłanek nieważnościowych, to przesłanki te odnosiłoby się do ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów w oparciu o którą została wydana. Jednakże wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 33 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, ograniczenia w czasie doznała możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów do 5 lat, od dnia w którym decyzja ta stała się ostateczna. Z uzasadnienia projektu do ustawy z 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, którym dodano ust. 2 do art. 33 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów wynika, że celem wprowadzenia tego przepisu było, aby ograniczyć w czasie dopuszczalność prowadzenia postępowań w trybach nadzwyczajnych w przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia. Ustawodawca wprowadzając powyższy przepis miał w szczególności na uwadze decyzje wydane kilkadziesiąt lat temu i wprowadził ograniczenie co do wzruszalności tych decyzji z uwagi na upływ terminów np. zasiedzenia (druk sejmowy VII kadencji nr 827). Uzasadnione jest zatem stanowisko organu, że skoro od dnia wydania decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] września 1976 r. do dnia złożenia w dniu 27 stycznia 2014 r. wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji upłynęło ponad 30 lat, to niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego i ocena merytoryczna decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] września 1976 r. Z woli ustawodawcy, po dniu 16 października 2013 r., do decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, wydanych także w oparciu o przepisy ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, wyłącza się stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących trybów nadzwyczajnych, w warunkach określonych w art. 33 ust. 2 ustawy z 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów. W świetle powyższego Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2014 r. jest zgodne z prawem. Wbrew twierdzeniom skarżącej w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, w tym przepis art. art. 33 ust. 2 tej ustawy. Organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki do wszczęcia postępowania, tj. upływ terminu do wszczęcia postępowania. Za chybione Sąd uznał zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 80 k.p.a. Zarzuty zostały bowiem sformułowane lakonicznie i w istocie odnoszą się do merytorycznej oceny decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] września 1976 r. Tymczasem organ przed wszczęciem postępowania nie może oceniać materiału dowodowego w zakresie konieczności stwierdzenia nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.