II GSK 1288/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1124/14 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu na rzecz A. H. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 grudnia 2014 r. o sygn. akt II SA/Po 1124/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. H. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Poznaniu (dalej: Dyrektor WOW NFZ) z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddalił skargę. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. W dniu 3 marca 2014 r. Dyrektor WOW NFZ ogłosił konkurs ofert na zawieranie na okres 1 lipca 2014 r. – 30 czerwca 2017 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne. Wśród ofert niewybranych znalazła się oferta A. H., prowadzącego Gabinet Stomatologiczny w B. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor WOW NFZ, działając na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej: u.ś.o.z.) oddalił odwołanie A. H. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez A. H. decyzją z [...] lipca 2014 r. Dyrektor WOW NFZ, orzekając na podstawie art. 154 ust. 6 u.ś.o.z., utrzymał w mocy decyzję z [...] czerwca 2014 r. Oddalając skargę A. H. zaskarżonym wyrokiem z 29 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podzielił stanowisko Dyrektora WOW NFZ, że wystarczające jest by oferta zawierała stosowne oświadczenie stwierdzające, że umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zostanie zawarta na okres obowiązywania umowy. Z akt sprawy wynika, że oferent A. P.-S. oraz W. S. takie oświadczenie w wystarczającej treści dołączył do oferty (k. 31 akt adm.), zatem dopełnili wymogów prawidłowego złożenia oferty, skutkiem czego nie zaistniała przesłanka odrzucenia oferty, jak tego domagał się Skarżący. W ocenie WSA słusznie argumentuje organ, że skoro oferent A. P.-S. oraz W. S. posiadają wpis do rejestru podmiotów leczniczych, to uzasadnione jest przekonanie, że spełniają wszystkie wymogi do posiadania takiego wpisu i dopóki korzystają z wpisu do rejestru podmiotów leczniczych nie można czynić zarzutu nie spełniają jakiegoś warunku koniecznego do uzyskania wpisu, w szczególności, że nie posiadają polisy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Odnosząc się do zarzutu A. H. dotyczącego naruszenia zasady równego traktowania oferentów Sąd I instancji nie dopatrzył się podniesionych nieprawidłowości. Oferentom udostępniono na takich samych zasadach wszelkie wyjaśnienia i informacje oraz dokumenty związane z zawarciem umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiotem negocjacji jest cena oraz ilość świadczeń, a z uwagi na specyfikę postępowania konkursowego komisja konkursowa nie ma obowiązku wykazywania inicjatywy negocjacyjnej. Z protokołu końcowego negocjacji wynika, że protokół ten zawiera ostateczne stanowisko stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny w kwocie 54 000,0000 jednostek po cenie 1,13 (k. załącznik 31 do oferty Skarżącego). Zaznaczono, że zbieżność stanowisk w protokole nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Nie zgłoszono także żadnych uwag, co oznacza że Skarżący nie zgłosił woli obniżenia wartości punktu jednostkowego w toku negocjacji. W konsekwencji, zdaniem WSA, oświadczenie o wprowadzeniu w błąd Skarżącego w toku negocjacji nie znajduje poparcia w materiale dowodowym sprawy. WSA zauważył, że Komisja dokonała wyboru w oparciu o całkowitą liczbę punktów uzyskanych przez oferentów, przy czym punkty za cenę i ilość jednostek stanowiły tylko jeden z kryteriów punktacji. Z akt sprawy wynika, że jeden z wybranych oferentów D. M.-B. zaproponowała najwyższą cenę i za ilość i cenę jednostek uzyskała najmniejszą liczbę punktów, ale w całościowej punktacji uzyskała najwyższą liczbę punktów (ranking końcowy załączony do protokołu z posiedzenia komisji z [...] maja 2014 r.). Wskazuje to, w ocenie Sądu I instancji, że najniższa cena jednostki wcale nie decydowała o wyborze oferenta, oferent który zaproponował najniższą cenę nie został wybrany w toku postępowania przez Komisję. Ponadto z akt sprawy wynika, też że Komisja wysoko punktowała jakość udzielanych świadczeń w zakresie pracy lekarzy specjalistów posiadających specjalizację I czy II stopnia oraz dostępność do świadczeń poprzez pracę w godzinach popołudniowych, gdzie konkurenci Skarżącego uzyskali większą liczbę punktów. Sąd I instancji zauważył, że Skarżący uzyskał także punkty za ciągłość realizacji świadczeń na podstawie dotychczasowych umów z Funduszem, co oznacza również, że znane mu są zasady wyboru oferentów w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki stomatologicznej. Sąd I instancji nie dopatrzył się także naruszeń procedury przeprowadzenia przedmiotowego konkursu. W skardze kasacyjnej A. H. domagał się zmiany zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mające istoty wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 z .) w zw. z art. 17 ust, 1 pkt 4a) oraz art. 25 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 217 z .) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w postępowaniu konkursowym prowadzonym przez Narodowy Fundusz Zdrowia oferta podmiotu wykonującego działalność leczniczą, który prowadzi tę działalność przed dniem złożenia oferty, nie podlega odrzuceniu w przypadku nieposiadania przez ten podmiot obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, a złożenie oświadczenia o zamiarze zawarcia umowy ubezpieczenia OC .zastępuje spełnienie warunku obligatoryjnego określonego w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 4a) ustawy o działalności leczniczej, co powoduje, że § 13 ust. 1 pkt. 6 Zarządzenia nr 57/2013r/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 2 października 2013 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest sprzeczny z przepisami rangi ustawowej; 2. art. 142 ust. 6 i 7 i art. 142 ust. 6 i 7 w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez błędną wykładnię art. 142 ust. 6 i 7 polegającą na uznaniu, iż dopuszczalna zmiana oferty dokonana na etapie negocjacji przez Skarżącego w zakresie liczby udzielanych świadczeń i związana z tym zmiana harmonogramu godzin pracy poradni nie skutkuje przyznaniem dodatkowych punktów w związku ze spełnieniem warunku dodatkowo punktowanego pracy w godzinach popołudniowych w przeliczeniu do wymiaru czasu pracy, pomimo iż takie stanowisko jest sprzeczne z istotą negocjacji oraz narusza zasadę równego traktowania oferentów, a także błędną wykładnię przepisu art. 148 pkt 1, polegającą na uznaniu, że brak wymagania zapewnienia świadczeń rentgenodiagnostyki na obszarze objętym postępowaniem konkursowym nie narusza kryterium dostępności do świadczeń w ramach ubezpieczenia zdrowotnego; 3. art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012r., Nr 270) w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo iż w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności niewyjaśniane pozostały okoliczności związane z zarzutem naruszenia zasady równego traktowania oferentów i zasady zachowania uczciwej konkurencji oraz bezstronności podczas prowadzenia negocjacji przez komisję konkursową w części niejawnej konkursu, która wprowadziła Skarżącego w błąd zapewniając o braku potrzeby obniżenia ceny świadczeń w odpowiedzi na jego propozycję w tej kwestii, a także niedostatecznego udokumentowania rzeczywistego przebiegu tego etapu procesu kontraktowania świadczeń; 4. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012r., Nr 270) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpatrzeniu wszystkich zarzutów Skarżącego zawartych w skardze, a mianowicie braku odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia zasady równego traktowania oferentów poprzez nieprzyznanie dodatkowych punktów Skarżącemu w związku ze spełnieniem warunku dodatkowo punktowanego pracy w godzinach popołudniowych w przeliczeniu do wymiaru czasu pracy po dokonaniu dopuszczalnej zmiany oferty w zakresie harmonogramu godzin pracy poradni po zmniejszeniu liczby deklarowanych świadczeń na etapie negocjacji (zarzutu podniesionego również w skardze kasacyjnej - pkt. 2 powyżej); . Uczestnicy postępowania A. P.-S. i Wiktor S. w piśmie z [...] kwietnia 2016 r. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił pierwszy zarzut tej skargi odnoszący się do okoliczności związanych z posiadaniem obowiązkowej polisy OC przez podmioty, których oferta została wybrana. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej wskazał, że konkurenci A. P.-S. i W. S. wspólnicy spółki cywilnej S., których oferta została wybrana zadeklarowali rozpoczęcie działalności leczniczej w dniu 1 października 2013 r., co powoduje, że umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej powinna być zawarta najpóźniej w dniu 30 września 2013 r., lecz została zawarta dopiero od dnia 1 lipca 2014 r. Oznacza to , że w okresie od 1 października 2013 r. do 30 czerwca 2014 r. podmiot ten nie dysponował w ogóle polisą OC wpisaną do rejestru, lecz mimo to został dopuszczony do konkursu. Sąd I instancji niejako automatyczne podzielił stanowisko organu, że skoro ci oferenci posiadali wpis do rejestru podmiotów leczniczych, zatem należy przyjąć założenie, iż spełniają wszystkie wymogi do posiadania takiego wpisu, w tym także posiadają polisę OC. Jednakże ma rację kasator, że analiza przepisów prawa obejmujących wpis do rejestru podmiotów leczniczych w dacie przeprowadzenia konkursu nie prowadzi do tak jednoznacznych wniosków. Przede wszystkim zgodnie z 136b ust. 1 pkt 1 u.ś.o.z. świadczeniodawca będący podmiotem wykonującym działalność leczniczą podlega obowiązkowi ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Według art. 17 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej ( tj. Dz.U.2013.217) podmiot leczniczy jest obowiązany zawrzeć w zakresie określonym w art. 25 ust. 1 umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. W myśl art. art. 25 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej obowiązek ubezpieczenia powstaje najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień rozpoczęcia wykonywania działalności leczniczej. Stosownie do przepisu art. 25 ust. 3 tej ustawy, kierownik niezwłocznie, nie później niż w terminie 7 dni od zawarcia umowy, o której mowa w ust. 1, przekazuje organowi prowadzącemu rejestr, o którym mowa w art. 100, dokumenty ubezpieczenia potwierdzające zawarcie umowy ubezpieczenia wystawione przez ubezpieczyciela, zaś informacje dotyczące ubezpieczenia, o których mowa w art. 25 ust. 3 cyt. ustawy podlegają wpisowi do rejestru, o czym stanowi przepis art. 106 ust. 3 pkt 13 ustawy o działalności leczniczej. Dane dotyczące umowy ubezpieczenia wpisuje sie w rubryce 21, co wynika z przepisu § 5 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 września 2011 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych objętych wpisem do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą oraz szczegółowego trybu postępowania w sprawach dokonywania wpisów, zmian w rejestrze oraz wykreśleń z tego rejestru.(Dz.U.2014.325). 21) w rubryce dwudziestej pierwszej - informacje o ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej, o którym mowa w art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy, a w przypadku gdy podmiot leczniczy zawarł umowę ubezpieczenia z tytułu zdarzeń medycznych - także informacje o tym ubezpieczeniu: a) w polu pierwszym - okres ubezpieczenia (od dnia .... do dnia ....), b) w polu drugim - zakres ubezpieczenia, c) w polu trzecim - sumę gwarancyjną (dla wszystkich zdarzeń) oraz sumę ubezpieczenia (dla wszystkich zdarzeń); Przepis art. 107 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej przewiduje natomiast dla podmiotu wykonującego działalność leczniczą, wpisanego do rejestru obowiązek zgłaszania organowi prowadzącemu rejestr wszelkich zmian danych objętych rejestrem w terminie 14 dni od dnia ich powstania. W przypadku niezgłoszenia zmiany danych objętych rejestrem w terminie, o którym mowa w ust. 1, organ prowadzący rejestr może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć na podmiot wykonujący działalność leczniczą karę pieniężną w wysokości do dziesięciokrotnego minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności( art. 107 ust. 2 ww. ustawy). W przypadku praktyk zawodowych lekarzy uchwałę w sprawie nałożenia kary pieniężnej podejmuje właściwa okręgowa rada lekarska ( art. 107 ust. 3 ww. ustawy). Idąc tym tokiem rozumowania ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że podnoszona kwestia braku posiadania przez konkurentów A. P.-S. i W. S., których oferta została wybrana, obowiązkowej polisy OC, wymaganej na dzień wpisu do rejestru podmiotów leczniczych nie została wyjaśniona w sposób właściwy z punktu widzenia art. 149 ust. 1 pkt 7 u.ś.o.z. Przepis ten stanowi, że odrzuca się ofertę jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej z pkt 1 petitum miał usprawiedliwione podstawy. Dlatego też Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej powołane przepisy prawa i oceni kwestię prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć Dyrektora WOW NFZ w kontekście zgodności z prawem działania organów , a co za tym idzie czynności podejmowanych przez komisję konkursową, która dopuściła do udziału w konkursie podmiot nie posiadający w treści wpisu do rejestru jakiejkolwiek polisy OC w dacie rozpoczęcia swojej działalności. W tym miejscu należy przypomnieć o obowiązującej zasadzie równego traktowania świadczeniodawców, określonej w art. 134 u.ś.o.z., która może przejawiać się w różnych aspektach, natomiast przejawem jej realizacji jest stosowanie takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Stąd niedopuszczalne jest stosowanie do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, względnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców. Ustosunkowując się do podnoszonej w zarzutach zawartych w pkt 2, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej kwestii przeprowadzenia negocjacji i skutków z tym związanych, dotyczących przyznania dodatkowych punktów za pracę w godzinach popołudniowych, to w ocenie NSA zarzuty te nie są usprawiedliwione. Jak słusznie uznał Sąd I instancji w aktach sprawy brak jest dowodu, aby w toku negocjacji doszło do nieprawidłowości bądź manipulacji. Stąd też słuszny jest wniosek WSA, że nie zostało wykazane aby zaistniały podstawy do uchylenia się od skutków oświadczenia woli przez strony negocjacji. Protokół negocjacji został sporządzony zgodnie obowiązującymi wymaganiami i nie zawiera żadnych adnotacji o zgłoszonych przez skarżącego kasacyjnie zastrzeżeniach co do treści tego protokołu, a co za tym idzie co do przebiegu samych negocjacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej prezentuje się także pogląd, że dopuszczalna jest zmiana oferty na etapie negocjacji i wyciąga się stąd wniosek, że skoro prowadzi to jednocześnie do zmiany harmonogramu pracy lekarzy, zatem powinno to skutkować przyznaniem dodatkowych punktów. Istotnie, możliwość zmiany oferty w trybie negocjacji przewiduje art. 142 ust. 6 u.ś.o.z., z którego wynika, że zmiana taka może nastąpić co do liczby planowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Jednakże, jak stwierdził organ i co zostało słusznie zaakceptowane przez Sąd I instancji, na tym etapie postępowania nie jest już dopuszczalna korekta innych warunków oferty objętych pytaniami ankietowymi, zaś niewątpliwie harmonogram pracy lekarzy do takich warunków należy. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zasadności zarzutów skargi dotyczących nieprzyznania dodatkowych punktów związanych ze zmianą liczby świadczeń, wynikającej ze spełnienia warunku dodatkowo punktowanego, a mianowicie pracy w godzinach popołudniowych w przeliczeniu do wymiaru czasu pracy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 p.p.s.a.