I OSK 704/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. redaktora naczelnego Dziennika "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Ol 169/14 w sprawie ze skargi P. G. redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w E. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014r. sygn. akt II SAB/Ol 169/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. G. – Redaktora Naczelnego Dziennika "[...]" (nazywanego również "Skarżącym kasacyjnie") na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w E. (również jako "Zarząd Okręgowy PZŁ") w udzieleniu informacji prasowej oddalił skargę. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 8 września 2014 r. K. M. (nazywany również "wnioskodawcą"), powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. nr 5 poz. 24 ze zm., dalej jako "Prawo prasowe"), zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w E. o udzielenie informacji dotyczącej ostatniego, przeprowadzonego w okręgu, kursu dla nowo wstępujących do Polskiego Związku Łowieckiego, poprzez podanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości, przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników i ile zobowiązany był zapłacić każdy z nich. Powołując się na udzielone przez redaktora naczelnego dziennika "[...]" pełnomocnictwo, wniósł w przypadku odmowy udzielenia informacji prasowej, o złożenie odmowy w terminie 3 dni, w trybie art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe. W odpowiedzi na złożony wniosek Zarząd Okręgowy PZŁ, pismem z dnia 12 września 2014 r. zwrócił się do P. G. Redaktora Naczelnego Dziennika [...] o wyjaśnienie czy wnioskodawca pozostawał w stosunku pracy z redakcją dziennika albo zajmował się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji, zobowiązując go w przypadku potwierdzenia ww. okoliczności do nadesłania stosownego upoważnienia. Skarżący kasacyjnie P. G. nie udzielił odpowiedzi na powyższe zapytanie. W dniu 16 października 2014 r. P. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.- dalej u.d.i.p.) poprzez bezczynność w udzieleniu informacji publicznej prasie. Wniósł jednocześnie o nakazanie Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w E. udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 8 września 2014 r., w terminie 14 dni, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w E. wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej. W ocenie Zarządu Okręgowego, skarga była bowiem przedwczesna. Sąd pierwszej instancji przywołując podstawę prawną orzeczenia wskazał, iż wniosek złożony przez K. M. z dnia 8 września 2014 r., został złożony na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe, a więc dotyczył informacji prasowej, o którą wystąpić może tylko "prasa". Następnie przywołał zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 definicję prasy, wskazując, że za prasę uznaje się zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. Osobami takimi są: dziennikarze, redaktorzy i redaktorzy naczelni. Wskazując na treść art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy Sąd pierwszej instancji podkreślił, że, dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie rozpoznając skargę podkreślił, iż skuteczne złożenie wniosku o udzielenie informacji prasowej możliwe jest wyłącznie przez dziennikarza, który jest zatrudniony przez właściwą redakcję (będącą zespołem ludzi) na podstawie umowy o pracę, bądź innej umowy cywilnoprawnej, z której wynika upoważnienie do działania w imieniu prasy. Sąd podkreślił, że wnioskodawca nie wykazał, by był osobą upoważnioną do występowania w imieniu dziennika "[...]" o udzielenie informacji prasowej. Dalej wskazał, że również skarżący, będący redaktorem naczelnym w toku postępowania przed Sądem, nie przedstawił stosownych dokumentów potwierdzających, że K. M. jest umocowany do działania na rzecz dziennika "[...]". Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji prasowej pochodził od prasy, a tym samym nie znalazł podstaw do uznania, że organ miał obowiązek wniosek ten załatwić w ustawowy sposób. Z uwagi na powyższe orzekł, że Zarząd Okręgowy nie mógł pozostawać w bezczynności w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Sąd zauważył też, że poza zakresem sprawy pozostała kwestia ewentualnej bezczynności organu, polegającej na nierozpoznaniu przedmiotowego wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. G. - redaktor naczelny dziennika "[...]", zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji: naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na bezczynność Zarządu Okręgowego PZŁ w E. w udzieleniu prasie informacji publicznej, ze względu na uznanie, iż wniosek z dnia 8 września 2014 r. o udzielenie informacji prasowej nie pochodził od prasy, podczas gdy niniejszy wniosek pochodził od dziennikarza pracującego dla dziennika "[...]" a dziennikarz złożył organowi oświadczenie, że posiada pełnomocnictwo redaktora naczelnego niniejszego dziennika. II. naruszenie prawa materialnego przez: 1. błędną wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 1) i 5) ustawy Prawo prasowe poprzez przyjęcie, że dziennikarz wnioskujący do Organu o informację prasową nie jest objęty tymi przepisami; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że z przepisu nie można wywodzić, że osoba zgłaszająca żądanie, która powołuje się na działanie "z upoważnienia" innego podmiotu (osoby fizycznej czy osoby prawnej) musi istnienie tego upoważnienia wykazać; 3. błędną wykładnię art. 13, 14, 15, 16 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że przepisy te nie dotyczą Organu w niniejszym postępowaniu; 4. zawężenie uprawnień prasy do dostępu do informacji publicznej wynikających z art. 61 Konstytucji RP i przepisów u.d.i.p. W świetle tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej podkreślono, że złożony wniosek posiadał logo i nagłówek dziennika, a wnioskodawca wskazał, że jest jego dziennikarzem i ma pełnomocnictwo redaktora naczelnego do wystąpienia wobec Organu. Ponadto jako podstawę prawną podano art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy Prawo prasowe. Zatem w ocenie skarżącego kasacyjnie nie było podstaw do uznania, że wnioskodawca działał w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz. Dalej argumentował, że jeżeli organ uznał, że wnioskodawca nie jest dziennikarzem, to również zobowiązany był do załatwienia jego wniosku zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. lub art. 14, 15, 16 u.d.i.p., czego nie zrobił. Skarżący kasacyjnie wskazał, że treść wniesionej do Sądu za pośrednictwem organu skargi potwierdza działanie wnioskodawcy na rzecz dziennika "[...]". W jego ocenie organ otrzymawszy wyjaśnienia w sprawie powinien zarządzić stawienie się strony osobiście albo przez pełnomocnika, czego nie uczynił. Dalej wywodził, że prawo do informacji jest prawem podmiotowym gwarantowanym konstytucyjnie, a żądanie od niego dowodu, że reprezentuje prasę, jeżeli występuje pisemnie pod nagłówkiem redakcji i oświadcza na piśmie, że posiada pełnomocnictwo redaktora naczelnego, jest zawężającym interpretowaniem u.d.i.p. oraz p.p.s.a. i odebraniem prawa do wnioskowania o informacje publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu z zasady podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy te zarzuty zostaną uznane za nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny. Jednakże analiza środka odwoławczego wniesionego przez stronę skarżącą prowadzi do wniosku, że kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje ocena zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2 pkt 1) i 5) ustawy Prawo prasowe poprzez jego błędną wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. mógł być rozpoznawany wyłącznie w związku z oceną prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wszystkie przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1) i 5) ustawy Prawo Prasowe, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przedmiotowa sprawa została zainicjowana wniosek skierowanym przez K. M. do Zarządu Okręgowego PZŁ. Wnioskodawca powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 domagał się udzielenia informacji prasowej, powołując się przy tym na udzielone mu pełnomocnictwo, którego nie załączył do ww. wniosku. Procedura określona w art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe nakłada na przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku obowiązek udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. Natomiast osobą uprawnioną do uzyskiwania informacji w ww. zakresie jest zgodnie z art. 11 ust. 1 dziennikarz. Za "prasę", w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1) ustawy Prawo prasowe uważa się publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą (...), jak również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. Z kolei jak stanowi pkt 5) tego przepisu dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Sąd I instancji trafnie zatem przyjął, że skuteczne złożenie wniosku o udzielenie informacji prasowej możliwe jest wyłącznie przez dziennikarza, który jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę, bądź innej umowy cywilnoprawnej, z której wynika upoważnienie do działania w imieniu prasy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że niewłaściwym byłoby uznanie wnioskodawcy za dziennikarza uprawnionego do uzyskiwania informacji prasowej, jedynie na podstawie zawartego we wniosku oświadczenia, nie popartego żadnym dowodem, jak choćby stosownym upoważnieniem. Również fakt złożenia przedmiotowego wniosku na papierze firmowym nie może stanowić samodzielnej podstawy do uznania osoby go składającej za dziennikarza. Tym bardziej, że przy obecnej technice znacznie zwiększyły się możliwości stworzenia takiego papieru firmowego na potrzeby własne. Należy zatem uznać, że organ, mając wątpliwości co do zakresu upoważnienia, w sposób prawidłowy wezwał redaktora naczelnego pisma, na które powoływał się wnioskodawca, do nadesłania stosownego poświadczenia. Do dnia wniesienia przez skarżącego skargi do sądu organ nie otrzymał od redaktora naczelnego, jak również od wnioskodawcy żądanego wyjaśnienia tej kwestii. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie orzekającym podzielił stanowisko Sądu I instancji, że organ nie miał podstaw do uznania, że wniosek K. M. z dnia 8 września 2014 r. pochodził od prasy, a tym samym, że miał obowiązek załatwić ten wniosek w ustawowy sposób. Należy też zwrócić uwagę, iż Organ podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy, zwracając się o wyjaśnienie czy wnioskodawca jest osobą upoważnioną do złożenia wniosku. Co w sprawie istotne, brak odpowiedzi na wezwanie ze strony skarżącego kasacyjnie, a także nie wykazanie przedmiotowej okoliczności przez wnioskodawcę, powodowało, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy uznał, że nie było możliwe skuteczne zarzucenie Zarządowi Okręgowemu PZŁ bezczynności w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku. Również przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia pogląd, wyrażony przez Naczelny Są Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 1999 r. (sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz. 87), że "z bezczynnością mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy organ nie podejmuje odpowiednich działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji" w sposób pełny odzwierciedla podjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie. Zarząd Okręgowy PZŁ mógłby pozostawać w bezczynności gdyby zwlekał z rozpoznaniem wniosku, co do którego nie miałby wątpliwości, że pochodzi od dziennikarza w rozumieniu przepisów ustawy Prawo prasowe. Skoro w przedmiotowej sprawie wątpliwości takie się pojawiły, a organ podjął czynności zmierzające do ich wyjaśnienia, to nie mogło być mowy o bezczynności organu. Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu zwraca również uwagę, że jak wskazano w Uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. I OPS 6/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego". Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących niewłaściwego zastosowanie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., a także błędnej wykładni art. 13, 14, 15, 16 u.d.i.p, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługują one również na uwzględnienie. Argumentacja skarżącego w tym zakresie jest chaotyczna, a podniesione zarzuty nie odnoszą się do przedmiotowej sprawy. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na prezentowany w doktrynie pogląd, że dziennikarskie prawo do informacji jest prawem szerszym od prawa każdego obywatela do informacji publicznej. Łączy ono w sobie informację publiczną z takimi informacjami, które nie mają charakteru informacji publicznych, a do udzielenia których zobowiązane są podmioty wymienione w treści art. 4 ust. 1 ustawy Prawo prasowe (por. J. Sobczak, Prawo Prasowe - Komentarz, LEX 2008 nr 7830). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i przyjmuje za swój, zauważając, że organ odczytując złożony wniosek zobligowany jest jego treścią, w tym zawartą we wniosku podstawą prawną. Jeśli zatem K. M. w sposób wyraźny wskazał, w skierowanym do Zarządu Okręgowego PZŁ wniosku, jako podstawę prawną swojego żądania art. 4 ustawy Prawo prasowe, to Zarząd Okręgowy PZŁ nie miał obowiązku udzielenia mu informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, przed zbadaniem czy wniosek ten nie stanowi wniosku od dziennikarza o udzielenie informacji prasowej. A zatem wniosek K. M., podającego się za dziennikarza, winien być rozpatrzony w trybie przewidzianym ustawą Prawo prasowe. Końcowo wypada zauważyć, iż w przypadku uznania, iż wniosek K. M. dotyczył jednak informacji publicznej będącej w posiadaniu organu (podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji), a zatem organ rozpoznając ten wniosek powinien zastosować się do przepisów art. 2 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 13, 14, 15, 16 u.d.i.p, to w tej sytuacji podmiotem wyłącznie legitymowanym do zarzucenia pozostawiania organu w bezczynności jest wnioskodawca czyli K. M.. Brak byłoby podstaw, do przyjęcia by redaktor naczelny, nawet będący przełożonym wnioskodawcy, który działał w swoim imieniu jako osoba fizyczna, miał legitymację do zarzucenia organowi bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej. W sprawie niniejszej z uwagi brak możliwości nadania biegu wnioskowi o udzielenie informacji w trybie prawa prasowego, który mimo wezwania organu nie został konwalidowany, nie można przyznać redaktorowi naczelnemu dziennika "[...]" prawa do wywodzenia, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w E. pozostaje bezczynny. Tym samym nie można było też uznać, że zaskarżony wyrok narusza art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.