II OSK 2282/15

Dnia 11 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1227/13 w sprawie ze skargi J. O. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1227/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej WSA) oddalił skargę J. O. (dalej inwestor albo skarżąca) na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej LWINB albo organ II instancji) z dnia [...] października 2013 r., nr [...], wydane w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy: Postanowieniem z [...] lipca 2013 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju (dalej PINB albo organ I instancji), działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pr.bud.) oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], ark. M. [...], położonej przy ul. [...] w B., ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł, zobowiązując do jej zapłacenia J. O., T. O., A. O., T. M., E. S, M.P., B. W. i B. K. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. organ II instancji utrzymał mocy postanowienie PINB z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że inwestorzy F. O. i J. O. dokonali rozbudowy i nadbudowy budynku w ramach samowoli budowlanej. W tych okolicznościach wszczęto procedurę legalizacyjną. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. organ nakazał inwestorom wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji. Dokumenty te zostały złożone w dniu 7 lipca 2010 r. Organ stwierdził, że dokumenty te spełniają wymogi prawa budowlanego i nałożony obowiązek został wykonany. Z tych względów ustalona została opłata legalizacyjna w wysokości 50.000 zł. Ustalono, że w toku postępowania zmarł F. O., a jego spadkobiercami są osoby wymienione w postanowieniu ustalającym opłatę legalizacyjną. Uzasadniając postanowienie organ powołał się na art. 49 ust. 1 i 2 pr.bud. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f pr.bud., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Opłatę legalizacyjną ustala się obliczając iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. Stawka opłaty wynosi 500 zł. Po ustaleniu stawki opłaty na 25 tys., współczynnika kategorii obiektu na 2, współczynnika kategorii obiektu na 1, opłata legalizacyjna określona została na 50.000 zł. Utrzymując w mocy postanowienie z [...] lipca 2013 r. organ II instancji nie uwzględnił zawartego w zażaleniu zarzutu błędnego zastosowania art. 48 pr.bud. Bezspornie ustalono, że inwestorzy samowolnie dokonali rozbudowy budynku mieszkalnego oraz jego nadbudowy ze zmianą konstrukcji dachu. Fakt ten potwierdza przedłożony w toku procedury legalizacyjnej projekt budowlany. W przypadku samowolnej budowy obiektu budowlanego, przez którą w świetle art. 3 pkt 6 pr.bud. rozumie się także rozbudowę i nadbudowę, zastosowanie ma procedura legalizacyjna przewidziana w art. 48 - 49 pr.bud. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie pełnomocnik J. O. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA podkreślił, że sama skarżąca przyznała, że roboty budowlane nie zostały poprzedzone wydaniem wymaganych decyzji o pozwoleniu na budowę. Dnia 7 lipca 2010 r. skarżąca przedstawiła dokumenty, o których mowa w art. 48 ust 3 pr.bud. Tym samym zdecydowała, by organ podejmował czynności w trybie powołanego wyżej przepisu. Wobec domniemania złożenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, stawiany w skardze zarzut niewłaściwości trybu nie może być prawnie skuteczny. Skoro sama skarżąca domagała się wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, prawną konsekwencją tych działań było podjęcie przez organ czynności, o jakich mowa w art. 49 ust 1 pr.bud., a następnie obligatoryjne ustalenie w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej. Powołane w skardze okoliczności uzasadniające, zdaniem skarżącej, podjęcie prac budowlanych, poza tym, że nie zostały udowodnione, pozostają bez znaczenia dla obowiązków wynikających z samowoli budowlanej i podjęcia działań prawnych celem jej zalegalizowania. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, ustalony i bezsporny stan faktyczny niniejszej sprawy nie uzasadniał zastosowania trybu postępowania przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy pr.bud. Art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud. dotyczy prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, co nie oznacza wykonywania tych prac w ramach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma art. 48 pr.bud. Skoro art. 50 pr.bud., jak wynika z jego treści, dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 pr.bud., należy przyjąć, że sytuacja taka będzie np. miała miejsce, gdy inwestor rozpoczął inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a później – w trakcie budowy – stwierdzono na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nieważność pozwolenia na budowę. Inwestor, który uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę, które następnie wyeliminowano z obrotu prawnego, nie może bowiem być stawiany na równi ze sprawcami samowoli budowlanej, którzy w ogóle nie uzyskali pozwolenia na budowę wymaganego przez art. 28 ust. 1 pr.bud. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 37 ust. 2 pr.bud., dalsze prowadzenie robót budowlanych może mieć miejsce po wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której stanowi art. 51 ust. 4 pr.bud. Inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 pr.bud., jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Natomiast realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa budowlanego wypełnia dyspozycję przepisów art. 50 i art. 51 pr.bud. W niniejszej sprawie inwestorzy podjęli roboty budowlane bez pozwolenia na budowę, w ramach samowoli budowlanej, co skutkuje konsekwencjami wynikającymi z art. 48 pr.bud. Nie znalazły w ocenie WSA uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące następstw ewentualnej rozbiórki wykonanych robót budowlanych w przypadku braku zapłaty opłaty legalizacyjnej. WSA zwrócił uwagę, że możliwość rozbiórki przewiduje zarówno tryb postępowania zastosowany przez organ (art. 48-49 pr.bud.), jak i tryb przewidziany w art. 50-51 tej ustawy, w przypadkach niewykonania nałożonych obowiązków. Nadto, w ocenie WSA, rodzaj skutków samowoli budowlanej nie może determinować tego, w jakim trybie prowadzone będzie postępowanie legalizacyjne. Powyższe nie może być uzależnione od woli i sposobu działania osób dopuszczających się samowoli budowlanej i charakteru prac budowlanych przez nie wykonanych. Podobnie nie można było uznać, że doszło do naruszenia art. 52 pr.bud. w wyniku nałożenia obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W niniejszej sprawie inwestorami byli właściciele nieruchomości J. i F. O.. Osoby wymienione w skardze są spadkobiercami inwestora F. O. i z tego względu obciąża ich obowiązek finansowy wynikający z wszczęcia procedury legalizacyjnej. Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie wniosła, reprezentowana przez radcę prawnego, J. O. zaskarżając wyrok z 30 grudnia 2014 r. w całości oraz zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § l pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że charakter wykonanych przez inwestora robót budowlanych uzasadnia zastosowanie trybu uregulowanego w art. 48 - 49 pr.bud., co skutkowało oddaleniem skargi, zamiast jej uwzględnieniem i uchyleniem zaskarżonego postanowienia, 2) przepisów prawa materialnego, poprzez błędne zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy przepisów art. 48 — 49 b pr.bud. zamiast przepisów art. 50 i 51 tej ustawy, w sytuacji, gdy wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu budowlanego na podstawie art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 pr.bud. doprowadzi do powstania obiektu budowlanego niespełniającego wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanych, tj. obiektu bez dachu, z samym stropem, bez części ścian zewnętrznych, który to stan spowoduje zniszczenie tego obiektu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Orzekając w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia w niej którejkolwiek z podstaw nieważności, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 1 p.p.s.a., z mocy art. 183 § 2 p.p.s.a. pozostawał związany sformułowanymi w skardze kasacyjnej trzema podstawami, które nie okazały się usprawiedliwione. Rozstrzygając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez WSA. W niniejszej sprawie pozostawało bezspornym, że inwestorzy wykonali w budynku położonym na działce nr [...], przy ul. [...] w B. roboty budowlane polegające na demontażu istniejącej konstrukcji dachowej i poszycia dachu oraz rozbiórce części ścian zewnętrznych werandy, bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podstawowy problem prawny, jaki powstał w niniejszej sprawie, sprowadzał się do ustalenia właściwej kwalifikacji prawnej popełnionego przez inwestorów deliktu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo trafnego spostrzeżenia skarżącej kasacyjnie odnośnie istniejącego po stronie organu obowiązku ustalenia właściwej podstawy prawnej załatwienia sprawy, ostatecznie jednak sąd I instancji w sposób uprawniony oraz zgodny z prawem przyjął, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znajdować tryb, o którym stanowi art. 48 i nast. pr.bud. Przepis art. 48 pr.bud. dotyczy rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego bądź jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, względnie zgłoszenia, o którym stanowi art. 48 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Jak przyjęto w orzecznictwie sądowym, użycie przez ustawodawcę w art. 48 pr.bud. sformułowania "budowa", a w art. 50 ust. 1 "roboty budowlane" nie jest przypadkowe. Termin "roboty budowlane" ma szerszy zakres aniżeli "budowa". Art. 50 ust. 1 pkt 1 pr.bud. ma zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie będąc jednocześnie budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 pr.bud. (uchwała NSA z 20 października 1997 r., OPS 3/97, ONSA 1998/1/3). Stosownie do art. 3 pkt 6 pr.bud., pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że inwestorzy dokonali samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zaistniały stan faktyczny nie uzasadniał zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 pr.bud. Jak trafnie zauważył przy tym sąd I instancji, rodzaj skutków samowoli budowlanej nie może decydować o trybie, w jakim powinno zostać przeprowadzone postępowanie legalizacyjne. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane w ramach postępowania mającego na celu zalegalizowanie samowoli budowlanej, a nie nakazanie rozbiórki części obiektu budowlanego. Legalizacja samowoli budowlanej zarówno na podstawie art. 48 i 49 pr.bud., jak i art. 50 i 51 pr.bud. jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem inwestora. W każdym z wymienionych trybów rezygnacja z podjęcia trybu legalizacyjnego prowadzi do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Z przedstawionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzeczeń, odnoszących się wprost do nakazu rozbiórki, a nie procedury legalizacyjnej nie można wyprowadzać wniosku, jakoby rozbiórka dobudowy nie była w ogóle możliwa z uwagi na trudności związane z wydzieleniem i rozebraniem części obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem. W takim wypadku problem wykonalności decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego powinien być postrzegany przed wydaniem decyzji w aspekcie skutków jakie może ona wywołać, niezależnie od tego, że pozostaje uzasadniona pod względem prawnym (A. Gliniecki w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 655-656). W niniejszej sprawie argumenty podniesione w skardze kasacyjnej nie odnoszą się do stanu faktycznego, który w niej zaistniał, tylko ewentualnych przyszłych zagadnień łączących się z rozbiórką części obiektu budowlanego. W aktualnym stanie prawnym zarówno w art. 48 i 49 pr.bud. jak i w art. 50 i 51 pr.bud. ustanowione zostały tryby umożliwiające legalizację samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jak zostało to już zauważone powyżej, dopiero rezygnacja z zalegalizowania rozbudowy i nadbudowy domu jednorodzinnego przez inwestorów będzie skutkowała nakazaniem rozbiórki części obiektu budowlanego wybudowanego bez wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.