II SA/Sz 672/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia 27 stycznia 2012 r. M. Spółka zwróciła się do Prezydenta Miasta o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem działki [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa, na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83) – zwanej dalej "ustawą o przekształceniu". Decyzją z dnia 25 czerwca 2012 r., organ odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji. Wojewoda decyzją z dnia 12 października 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] na podstawie art. 1, 2 i 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5a ustawy o przekształceniu, po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. Spółki, odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] w prawo własności. Uzasadniając decyzję organ I instancji powołał przepisy ustawy o przekształceniu i stwierdził, że spełnione zostały wymogi określone w art. 1 ust. 1 tej ustawy. Ponadto organ wskazał na art. 5a ustawy o przekształceniu oraz przywołał treść opinii Dyrektora Departamentu Monitorowania Pomocy Publicznej Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 3 października 2012 r., w której stwierdzono, że mechanizm ustalania opłaty za przekształcenie powoduje wystąpienie pomocy publicznej w każdym przypadku, a samą pomoc stanowi wartość prawa użytkowania wieczystego, obniżająca cenę nieruchomości. Organ I instancji wskazał następnie, że zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2007 r. nr 59, poz. 404 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą o pomocy publicznej", podmiot ubiegający się o pomoc jest obowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu stosownych dokumentów wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy. Pomoc de minimis to pomoc o niewielkich rozmiarach, która nie powoduje naruszenia konkurencji na rynku i nie wymaga notyfikacji Komisji Europejskiej. Zgodnie z przepisami, nie podlega zgłoszeniu Komisji pomoc publiczna w wysokości nieprzekraczającej 200 tys. euro przyznana w ciągu 3 lat. W przypadku, gdy łączna wartość pomocy udzielonej przekroczy 200 tys. euro, do zakończenia postępowania potrzebna jest notyfikacja Komisji Europejskiej. Organ I instancji wyjaśnił dalej, że pismem z dnia 13 listopada 2012 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o udzielenie pomocy publicznej. Wniosek nie został uzupełniony. Z tych względów wniosek pozostawiono bez rozpoznania (informacja z 19 grudnia 2012 r, i 1 lutego 2013 r.). M. Spółka złożyła zażalenie na bezczynność w załatwianiu niniejszej sprawy. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2013 r. Wojewoda uznał zażalenie za uzasadnione i stwierdził m.in, że Prezydent Miasta nie wydając decyzji w sprawie pozbawił stronę możliwości skorzystania z zasady dwuinstancyjności postępowania, bowiem ewentualne wątpliwości co do oceny stanu prawnego, jak też faktycznego, zarówno strony jak też organu I instancji, organ wyższego stopnia mógłby wyjaśnić w postępowaniu odwoławczym. Następnie organ I instancji dokonał analizy i opisu kryteriów kwalifikacji danego środka jako pomocy publicznej, zawartych w art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.) – zwanego dalej "Traktatem", pod kątem prowadzonego postępowania. Zdaniem organu I instancji, w przedmiotowej sprawie należy stosować przepisy o pomocy publicznej, gdyż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości udzielane jest przez państwo lub ze środków publicznych, ma charakter selektywny - dotyczy konkretnego podmiotu, czyli użytkownika wieczystego oraz przedsiębiorca uzyskuje przysporzenie. Przekształcając bowiem prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w omawianym trybie zobowiązany jest do uiszczenia opłaty ustalonej na podstawie art. 67 ust. 3 i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Opłata ta jest zawsze niższa niż wartość rynkowa takiej nieruchomości. Organ wyjaśnił przy tym, że warunki definicji wartości rynkowej nieruchomości określone w art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności nie zachodzą, właściciel nieruchomości nie działa niezależnie, nie ma żadnych negocjacji umowy. Ponadto na poczet opłaty za przekształcenie zalicza się wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Wartość tego prawa nie jest określana w sposób rynkowy, a wynika z góry narzuconego wzoru zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sposób ustalania tej opłaty nie może być więc uznany za rynkowy, a zasady na jakich jest ona ustalana są korzystniejsze niż na rynku. Spełniony jest też ostatni warunek, gdyż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności grozi zakłóceniem lub zakłóca konkurencje oraz wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi UE tj. przedsiębiorca, który przekształcił nieruchomość staje się bardziej konkurencyjny, ponieważ nie ponosi zobowiązania w postaci opłat rocznych oraz jego inwestycja staje się bardziej atrakcyjna. Według organu I instancji, w tej sprawie występuje pomoc publiczna i należy stosować art. 5a ustawy o przekształceniu. Opłatę za przekształcenie ustalono zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu i stanowi ona różnicę pomiędzy wartością prawa własności nieruchomości w wysokości [...] zł, a wartością prawa użytkowania wieczystego w wysokości [...] zł, wyliczoną na podstawie § 29 i 30 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Na podstawie art. 4 ust. 13 ustawy o przekształceniu, dla ustalenia opłaty przyjęto wartość prawa własności określoną dla celów aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego dokonanej w 2011 r. Organ podkreślił, że prawo wspólnotowe ma pierwszeństwo przed ustawami prawa krajowego. Przesądza to o tym, że w tej dziedzinie stosowane może być jedynie prawo unijne, a prawo krajowe służyć ma jedynie wykonywaniu tych regulacji i w związku z tym nie może być z nimi sprzeczne. Powołując się na treść art. 107 ust. 1 Traktatu, organ zaznaczył, że organ udzielający pomocy nie może dokonać przekształcenia prawa, dopóki nie zostanie zapewniona jego zgodność z przepisami o pomocy publicznej. Pomoc publiczna, udzielona bez zgody Komisji, bądź z pominięciem stosownych przepisów, jest nielegalna. Wydanie decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z pominięciem przepisów o pomocy publicznej naruszałoby prawo. Poza tym z żądaniem zwrotu nielegalnego wsparcia może wystąpić do sądu krajowego konkurent beneficjenta. Sąd może też zasądzić odszkodowanie od podmiotu udzielającego pomoc na rzecz przedsiębiorcy. Podsumowując uzasadnienie, Prezydent Miasta wskazał, że ze względu na niedopełnienie przez stronę postępowania obowiązku wynikającego z art. 37 ustawy o pomocy publicznej w związku z art. 5a ustawy o przekształceniu oraz mając na względzie stanowisko organu nadzoru wyrażone w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2013 r. - na podstawie art. 5a w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o przekształceniu postanowił odmówić przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości użytkowanej przez skarżącą. M. Sp. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając jej zignorowanie opinii Wojewody o wyrażonej w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2013 r., nieprawidłowe przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiłoby udzielenie pomocy publicznej oraz bezpodstawne przyjęcie, iż istnienie ryzyka ewentualnego zwrotu udzielonej pomocy publicznej uprawnia organ do wydania decyzji odmawiającej przekształcenia. Strona obszernie uzasadniła swoje zarzuty, skupiając się w szczególności na obalaniu argumentacji organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie występuje pomoc publiczna. Zdaniem odwołującej się, chybiony jest argument, że przekształcenie zaburza konkurencję na rynku, a przedsiębiorca, który uzyskał prawo własności staje się bardziej konkurencyjny. Użytkownik wieczysty uzyskuje prawo własności odpłatnie, jego sytuacja nie jest odmienna od innych przedsiębiorców, albowiem wszyscy mają takie same prawo nabyć własność nieruchomości. Ponadto strona wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawców majątkowych dla wykazania, że wnioskodawca nie odnosi korzyści, którą można kwalifikować jako pomoc publiczną (opłata za przekształcenie jest wyższa niż rzeczywista różnica pomiędzy rynkowymi wartościami prawa użytkowania wieczystego i prawa własności). Nadto wbrew stanowisku organu I instancji art. 108 ust. 3 Traktatu nie nakazuje Państwu wstrzymania się z udzielaniem pomocy. Z przepisu wynika jedynie, że taka sytuacja może mieć miejsce, gdy została wydana przez Komisję decyzja w trybie art. 108 ust. 2 Traktatu, co w sprawie nie ma miejsca. Organ nie ujawnił w decyzji na czym ma polegać nieuzasadniona i naruszająca zasady konkurencja korzyść jaką miała by uzyskać użytkownik wskutek przekształcenia. Nadto skarżąca podkreśliła, że różnica wartości prawa własności i rynkowej wartości prawa użytkowania wieczystego wynosi [...] zł., a ustalona przez organ na podstawie wzoru wynosi [...] zł. Z tego wynika, że to nie wnioskodawca, lecz Skarb Państwa uzyskuje korzyść majątkową. Wojewoda decyzją z dnia 7 maja 2014 r. na postawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1a ustawy o przekształceniu, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 29 października 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że występowanie w niniejszej sprawie przesłanek podmiotowych i przedmiotowych, określonych w art. 1 ustawy o przekształceniu, było już przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (decyzja Wojewody z dnia 12 października 2012 r.) i dlatego należy uznać, iż na obecnym etapie postępowania pozostaje poza sporem. Zdaniem organu, istotę sporu w tej sprawie stanowi kwestia występowania pomocy publicznej. Zgodnie z art. 107 ust. 1 Traktatu, dla uznania, iż w konkretnej sprawie wystąpiła pomoc publiczna muszą wystąpić łącznie cztery przesłanki wymienione w tej regulacji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że strona polska, wnioskiem z 22 kwietnia 2013 r., dokonała notyfikacji mechanizmu ustalania opłaty za nabycie prawa własności nieruchomości w formie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i sprzedaży na rzecz użytkownika wieczystego, jako środka niestanowiącego pomocy, który został zgłoszony Komisji w celu uzyskania pewności prawnej (sprawa SA. 36571 2013/N). Komisja Europejska zgłosiła względem wymienionego mechanizmu przekształcenia szereg zastrzeżeń. Zarzuty dotyczyły m.in. wzoru korygującego wykorzystywanego do obliczenia wartości prawa użytkowania wieczystego oraz tego, iż sam sposób ustalania opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie spełnia tzw. testu prywatnego inwestora. Środek notyfikowany Komisji nie dotyczył jednak możliwości obrotu prawem użytkowania wieczystego, lecz możliwości nabycia pełnego prawa własności gruntu. Zespół zajmujący się sprawą doszedł do wniosku, że prywatny inwestor nie zgodziłby się na sprzedaż swojego gruntu za cenę niższą od wartości rynkowej prawa własności tego gruntu. Zgłoszono zatem wątpliwości co do tego, czy cena płacona za prawo użytkowania wieczystego może mieć wpływ na cenę płaconą za prawo własności. W przypadku sprzedaży gruntu użytkownikowi wieczystemu państwo nie otrzymuje wymiernych finansowo aktywów finansowych mających wartość rynkową, ponieważ ustaje prawo użytkowania wieczystego. W związku z tym, władze polskie wycofały notyfikację przedmiotowego mechanizmu oraz zobowiązały się do podjęcia prac zmierzających do nowelizacji przepisów dotyczących ustalania odpłatności za nabycie nieruchomości publicznych przez użytkowników wieczystych tych nieruchomości. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju na zapytanie o wytyczne w zakresie prowadzenia postępowań w tego rodzaju postępowaniach oraz rozpatrywania odwołań w przedmiotowych sprawach odpowiedziało, że do czasu zmiany przepisów obowiązują przepisy dotychczasowe, w tym również art. 5a. Oznacza to, że właściwy organ wydający decyzję, zobowiązany jest zbadać, czy przekształcenie będzie skutkować udzieleniem przez państwo pomocy publicznej. Organ I instancji dokonał takiej analizy i analizę tę - w świetle całości materiału dowodowego zebranego w sprawie - należy uznać za dostateczną i upoważniającą do wydania przedmiotowej decyzji. Zdaniem organu II instancji, instrument przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności rzeczywiście skierowany jest do określonego kręgu beneficjentów (użytkowników wieczystych). Poza tym w Opinii Prezesa UOKiK znajduje się stwierdzenie, że zagrożenie naruszeniem konkurencji nie występuje jedynie wówczas, gdy na rynku w ogóle nie ma towarów podobnych lub substytucyjnych w stosunku do tych, które oferuje beneficjent pomocy lub gdy na danym rynku w ogóle nikt nie świadczy usług, które świadczy beneficjent pomocy (s. 3-4). Ponadto, jak wynika z przedmiotowej Opinii, Komisja Europejska co do zasady uznaje, że przesłanka ta jest spełniona w przypadku, gdy zachodzą pozostałe przesłanki z art. 107 ust. 1 Traktatu, a obalenie tego domniemania wymaga przedstawienia szczegółowego uzasadnienia, co w przypadku przedsiębiorstwa o takim zasięgu działania, jak M. nie wydaje się prawdopodobne. Z kolei przesłanka udzielenia ewentualnej pomocy przez państwo lub ze środków państwowych nie wydaje się budzić wątpliwości. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy doszedł do wniosku, iż dowód w postaci operatu szacunkowego, określającego rynkową wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Niezależnie bowiem od zakwestionowania wzoru korygującego, określonego w § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, za nierynkowy i przynoszący korzyść przedsiębiorcy uznano już sam fakt zaliczenia jakkolwiek obliczonej wartości prawa użytkowania wieczystego na poczet nabycia prawa własności. Oran odwoławczy podkreślił, że konstatacja, iż organ orzekający nie może dokonać przekształcenia, dopóki nie zostanie zapewniona jego zgodność z przepisami o pomocy publicznej nie budzi jego wątpliwości i ma wyraźne oparcie w art. 5a ustawy o przekształceniu. Właśnie ten fakt doprowadził do wydania decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie oraz utrzymania tej decyzji w mocy, a nie istnienie po stronie podmiotu wnioskującego o przekształcenie ryzyka zwrotu udzielonej pomocy publicznej. Również wbrew twierdzeniom skarżącego organ I instancji wskazał podstawę prawną uprawniającą go do odmowy przekształcenia - art. 5a ustawy o przekształceniu. Co prawda Wojewoda w postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2013 r., wyraził pogląd, iż co do zasady nie dochodzi do udzielenia pomocy publicznej w sytuacji, kiedy przedsiębiorca uiszcza rynkową wartość opłaty za przekształcenie, jednocześnie jednak stwierdził, iż organ I instancji ma prawo do samodzielnej oceny konkretnego stanu faktycznego. Ponadto wniesienie przez stronę odwołania oznacza, iż organ zyskuje uprawnienie do ponownego rozpatrzenia M. sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody zarzucając jej naruszenie: - art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 1, 2, 3 ust.1 pkt. 2, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5a ustawy o przekształceniu poprzez zaniechanie analizy konkretnej sprawy i ustaleniu, że w tej indywidualnej sprawie zachodzi stan udzielenia pomocy publicznej poprzez oparcie się na wykładni przepisów ustawy, z której wynikałoby, że każde przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest pomocą publiczną, - art. 1, 2, 3 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5a ustawy o przekształceniu poprzez przyjęcie, że w sprawie niniejszej wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanowi udzielenie pomocy publicznej. - naruszenie art. 1, 2, 3 ust.1 pkt. 2, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5a ustawy o przekształceniu w zw. z art. 107 ust. 1 Traktatu poprzez przyjęcie, że użytkownik wieczysty, wskutek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uzyskuje korzyść majątkową dającą mu przewagę konkurencyjną na rynku, podczas gdy z dołączonego do akt sprawy operatu szacunkowego sporządzonego przez T.P. w dniu 12 listopada 2013 r. wynika, że kwota różnicy wartości prawa użytkowania wieczystego od wartości prawa własności jest niższa niż wartość opłaty za przekształcenie, - art. 15 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na zmianie przez Wojewodę swojego stanowiska uprzednio już wyrażonego w swoim postanowieniu z dnia 29 sierpnia 2013 r. Uzasadniając zarzuty pełnomocnik skarżącej wskazał, na temat problematyki istnienia w niniejszej sprawie stanu pomocy publicznej złożył szereg pism (pismo z dnia 22 listopada 2012 r., z dnia 18 stycznia 2013 r., zażalenie z dnia 12 lipca 2013 r., pismo z dnia 23 wrześnią 2013 r., odwołanie z dnia 18 listopada 2013 r.) i podtrzymuje całość podniesionej w nich argumentacji. Uzupełniająco pełnomocnik podał, że problematyka zakwalifikowania tegoż indywidualnego przypadku, jako pomocy publicznej została już prawomocnie rozstrzygnięta w postanowieniu Wojewody z dnia 29 sierpnia 2013 r., którym oba organy są związane, a że nie wystąpiła żadna zmiana stanu prawnego lub stanu faktycznego, która uzasadniałaby odstąpienie od uprzednio wyrażonej oceny prawnej, albo oceny stanu faktycznego sprawy związanie to nadal pozostaje w mocy. Już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Ponadto w zaskarżonej decyzji organ nie określił np. konkretnej kwoty korzyści majątkowej, jaką rzekomo ma uzyskać użytkownik wieczysty. Z przebiegu postępowania wynika, że kluczowe zastrzeżenia organów obu instancji dotyczą przekonania, iż przedsiębiorca uzyskuje przysporzenie na warunkach korzystniejszych niż oferowane na rynku, gdyż opłatę za przekształcenie ustala się poprzez zaliczenie na poczet wartości prawa własności nieruchomości, wartości prawa użytkowania wieczystego, co zdaniem organu oznacza, iż opłata za przekształcenie jest zawsze niższa niż wartość rynkowa takiej nieruchomości. Wskutek przekształcenia przedsiębiorca staje się bardziej konkurencyjny, bo nie ponosi opłat za oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Zdaniem skarżącej, żaden z tych argumentów nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisko organu koncentruje się na argumencie, iż z testu prywatnego inwestora wynika, że inwestor taki, gdyby posiadał taką nieruchomość, to nie sprzedałby jej za cenę niższą od wartości prawa własności, a w konsekwencji skoro opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności uwzględnia obniżenie wartości prawa własności o wartość prawa użytkowania wieczystego to użytkownik uzyskuje prawo własności na preferencyjnych warunkach i tym samym uzyskuje korzyść zaburzającą konkurencję na wolnym rynku. Stanowisko to jest błędne, głównie ze względu na wadliwe przeprowadzenie samego testu prywatnego inwestora. Idea tego testu sprowadza się do porównania sytuacji uprawnionego, w tym wypadku użytkownika, z sytuacją innego podmiotu, ale znajdującego się w relewantnej sytuacji faktycznej i prawnej. Zasadniczo taka porównywalna sytuacja, prawnie nie może zaistnieć ze względu na treść art. 32 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 232 k.c. Niemniej jednak przyjmując fikcję prawną takiej sytuacji, przyjąć należy, że ów test będzie miarodajny jedynie wówczas gdy przedmiotem obu porównywanych transakcji będzie nieruchomość mająca identyczny stan prawny. Z tej normatywnej treści prawa użytkowania wyprowadzić należy zasadniczy dla sprawy wniosek, że przedmiotem postępowania jest nabycie prawa własności nieruchomości, które to prawo jest obciążone prawem rzeczowym w postaci prawa użytkowania wieczystego. Istnienie takiego obciążenia, które ma wymierną wartość majątkową, nie pozostaje bez wpływu na ustalenie opłaty za uzyskanie przez użytkownika, szerszych uprawnień, które sytuują go w roli właściciela. Zasada zgodnie, z którą przy wycenie prawa własności nieruchomości uwzględnia się istniejące na niej obciążenia wynika z innych, istniejących już uprzednio regulacji prawnych (art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jest więc oczywistym – zdaniem skarżącej - wniosek, że pomijanie przy wycenie wartości nieruchomości wartości prawa ustanowionego na tej nieruchomości jest modelem ustalania wartości rynkowej wynikającym z majątkowego charakteru tego prawa, a nie przyznawaniem uprawnionemu z tego prawa jakiejś korzyści zaburzającej konkurencję na wolnym rynku. Nie sposób dopatrywać się w tym mechanizmie korzyści po stronie nabywcy, skoro istotą przekształcenia jest nabycie szerszego zakresu praw niż te dotychczas posiadane przez użytkownika. Powyższe teoretyczne rozważania wspiera materialny dowód w postaci operatu szacunkowego, z którego wynika, że rzeczywista różnica rynkowa prawa własności i prawa użytkowania wieczystego jest w tym indywidualnym przypadku mniejsza niż wysokość opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tak więc to co użytkownik płaci za przekształcenie i tak przekracza różnicę wartości obu praw. Z niezrozumiałych i nie wyjaśnionych przez organ względów okoliczność wynikająca z tego dowodu jest pomijana. Chybiony jest również argument, że wskutek przekształcenia przedsiębiorca staje się bardziej konkurencyjny, bo nie ponosi opat za oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Mylne jest przede wszystkim przekonanie, że w opłacie za przekształcenie powinny być wkalkulowane nieuiszczone opłaty za użytkowanie wieczyste. Rozsądnym jest, aby opłata za przekształcenie odpowiadała różnicy obu praw - przekształcanego i przekształconego, skoro ma ona być ekwiwalentem szerszego zakresu nabytych uprawnień. Zgodnie z § 29 ust. 1 ww. rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej, jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego. Tak więc opłaty oraz okres trwania tego prawa są czynnikami determinującymi jego wartość. Czynniki te są więc uwzględnione przy ustalaniu opłaty za przekształcenie. Mechanizm ten jest zgodny z założeniem podstawowym ustawodawcy, że opłata za przekształcenie jest różnicą wartości rynkowych obu praw. Przeciwne rozumowanie organów, wynika z mylnego przekonania, że opłata za użytkowanie wieczyste jest formą spłaty wartości prawa, a nie wyłącznie wynagrodzeniem za korzystnie z cudzej własności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podstawę złożenia wniosku skarżącej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...] oznaczonej numerem działki [...] m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa, stanowiły przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z art. 5a powołanej ustawy, przepisy tej ustawy stosuje się z uwzględnieniem przepisów o pomocy publicznej, zawartych w szczególności w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (ustawa o pomocy publicznej). Nie ulega wątpliwości Sądu, że z brzmienia art. 5a ustawy wynika obowiązek stosowania przepisów o pomocy publicznej do każdego przypadku przekształcania, jeżeli istnieją wątpliwości co do zgodności planowanej transakcji z tymi przepisami. Oznacza to, że organ udzielający pomocy nie może dokonać przekształcenia, dopóki nie zostanie zapewniona jego zgodność z przepisami o pomocy publicznej. W przeciwnym wypadku - w razie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości bez uprzedniej decyzji Komisji Europejskiej, beneficjent pomocy może zostać zobowiązany do zwrotu kwoty stanowiącej równowartość udzielonej pomocy publicznej (art. 25 ustawy o pomocy publicznej). Mając zatem na uwadze charakter przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a w szczególności tryb dokonywania tego przekształcenia, organy administracji publicznej trafnie uznały, że konieczne jest zbadanie, czy w sprawie nie dochodzi do udzielania przedsiębiorcy pomocy publicznej. Jak wynika z art. 1 ustawy o pomocy publicznej, określa ona zasady postępowania w sprawach dotyczących pomocy państwa spełniającej przesłanki określone w art. 87 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. nr 90 poz. 864/2), którego odpowiednikiem jest aktualnie art. 107 ust. 1 Traktatu, zgodnie z którym wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji przez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest co do zasady niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Zakwalifikowanie zatem danego środka do pomocy publicznej może nastąpić w sytuacji, gdy są spełnione wszystkie przesłanki z art. 107 ust. 1 Traktatu, mianowicie gdy: środki mają pochodzenie publiczne, wsparcie ma charakter selektywny, występuje korzyść po stronie przedsiębiorcy, występuje uprzywilejowanie tego przedsiębiorcy w stosunku do jego konkurentów. Jak wynika z akt, organy obu instancji w sposób należyty, wyczerpujący i czytelny przeprowadziły, na potrzeby tej sprawy, analizę poszczególnych przesłanek określających pomoc publiczną, w tym również pomoc o której mowa w art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy publicznej. Zdaniem Sądu, nie budzą wątpliwości dwie pierwsze z wymienionych przesłanek. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego, przysługującego przedsiębiorcy do nieruchomości Skarbu Państwa, w prawo własności tej nieruchomości następują z majątku Państwa i odnosi skutek w postaci uszczuplenia wpływów budżetu Państwa, a więc ma charakter pomocy ze źródeł państwowych. Wsparcie to ma też charakter selektywny, albowiem udzielone jest wskazanemu, określonemu podmiotowi, tj. użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, posiadającemu, na gruncie ustawy o przekształceniu, uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przekształcenia tego prawa w prawo własności użytkowanej nieruchomości. Jak wynika z twierdzeń i zarzutów skarżącej, istota sporu w zasadzie sprowadza się do kwestii, czy wartość prawa użytkowania wieczystego zaliczana na poczet ceny nieruchomości gruntowej stanowi dla przedsiębiorcy (skarżącej) korzyść finansową oraz czy przedsiębiorca, który przekształcił nieruchomość staje się bardziej konkurencyjny wobec swoich konkurentów. Wyjaśnić należy, że w literaturze przedmiotu określa się, iż korzyść po stronie przedsiębiorcy ma miejsce w sytuacji, gdy beneficjent nie mógłby określonego wsparcia (w tych samych okolicznościach i na tych samych warunkach) uzyskać na rynku (vide: Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz. Wojciech Gonet, LexisNexis Warszawa 2012, str. 104 i nast.). Wskazywane jest też, że pomoc publiczna w rozumieniu przepisów Traktatu to każde świadczenie na rzecz przedsiębiorstwa pochodzące od państwa lub ze źródeł państwowych, zwiększające przy tym wydatki lub zmniejszające dochody państwa, które przynosi temu przedsiębiorstwu korzyść, jakiej nie mogłoby uzyskać w ramach normalnej działalności gospodarczej (por. S. Dudzik. Pomoc publiczna dla przedsiębiorstwa RP (...), PPE 1996 nr 1). Użytkownik wieczysty przekształcając swe prawo w prawo własności nieruchomości w trybie ustawy o przekształceniu, ponosi określony koszt w postaci opłaty. Sposób ustalenia opłaty został określony w art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu, z którego wynika, że do ustalenia opłaty odpowiednie zastosowanie mają art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), zgodnie z którymi jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w drodze bezprzetargowej w celu realizacji roszczeń przysługujących na mocy niniejszej ustawy lub odrębnych przepisów, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości, przy czym na poczet ceny nieruchomości gruntowej sprzedawanej użytkownikowi wieczystemu zalicza się kwotę równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, określoną według stanu na dzień sprzedaży. W ocenie Sądu, z przepisów tych wynika, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowi różnicę między wartością prawa własności nieruchomości a kwotą równą wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Z istoty tego działania wynika, że opłata za przekształcenie jest wartością mniejszą niż wartość rynkowa przekształcanej nieruchomości. W niniejszej sprawie opłatę za przekształcenie ustalono na podstawie operatu szacunkowego z dnia 10 listopada 2011 r. sporządzonego dla celów aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i określono ją na kwotę [...] zł przyjmując wartość prawa własności nieruchomości w kwocie [...] zł, zaś wartość prawa użytkowania wieczystego w kwocie [...] zł. Skarżąca przedstawiła z kolei operat szacunkowy z którego wynika inna wartość rynkowa nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, a w konsekwencji inna jest różnica wartości prawa własności i rynkowej wartości prawa użytkowania wieczystego i wynosi [...] zł. Zdaniem Sądu, w tej sprawie nie ma znaczenia wykazywana przez skarżącą różnica w ustaleniu w poszczególnych operatach spornych opłat, istotne bowiem dla oceny wystąpienia pomocy publicznej w tym przypadku jest sam mechanizm ustalania opłaty za przekształcenie prawa, czyli odejmowania od ceny nieruchomości (rozumianej jako wartość prawa własności) - wartości prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Poza tym w literaturze dotyczącej problematyki pomocy publicznej, pomoc przedsiębiorstwu określa się też jako każde – w sensie ekonomicznym – przysporzenie, o charakterze nieekwiwalentnym w procesie wymiany, mające charakter przywileju, niezależnie od formy prawnej, w której go udzielono. Tak więc, uwzględniając fakt utraty dochodu przez Skarb Państwa w postaci opłat za wieczyste użytkowanie oraz fakt zmiany stanu majątku Skarbu Państwa, wysokość opłaty za przekształcenie, można uznać, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie ma charakteru ekwiwalentnego dla Państwa. Nie ulega wątpliwości Sądu, że w korzystniejszej sytuacji znajduje się użytkownik wieczysty, który nabywa, w wyniku przekształcenia prawa, pełne prawo własności do nieruchomości, niejako za "cenę" równą opłacie za przekształcenie, niż podmiot, który takie prawo własności nieruchomości nabywa jako prywatny inwestor, według cen rynkowych nieruchomości. Racje miały organy obu instancji, że skoro opłata za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności uwzględnia obniżenie wartości prawa własności nieruchomości o wartość prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości to użytkownik uzyskuje prawo własności na preferencyjnych warunkach w stosunku do potencjalnego prywatnego nabywcy tej nieruchomości, nieobciążonej już prawem wieczystego użytkowania, w warunkach gospodarki rynkowej. Wyłącznie na potrzeby tej tezy organ powołał się na tzw. test prywatnego inwestora. Natomiast nie jest tak, jak twierdzi skarżąca, że idea tego testu sprowadza się do porównania sytuacji uprawnionego, w tym wypadku użytkownika, z sytuacją innego podmiotu, ale znajdującego się w relewantnej sytuacji faktycznej i prawnej. Nie sposób zaakceptować twierdzeń skarżącej, że organ w taki sposób określając korzyść przedsiębiorstwa pomija fakt, że nieruchomość jest obciążona prawem użytkowania wieczystego, które ma w istocie majątkowy charakter. To z regulacji prawnej instytucji przekształcenia prawa użytkowania nieruchomości w prawo własności wynika przecież mechanizm, że na poczet opłaty za przekształcenie zalicza się wymierną wartość majątkową prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Wartość tego prawa nie jest określana w sposób rynkowy, a wynika z góry narzuconego wzoru zawartego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W ocenie Sądu, w kontekście powyższych rozważań i okoliczności, prawidłowo przyjęły organy orzekające w tej sprawie, że wartość prawa użytkowania wieczystego zaliczona na poczet ceny nieruchomości stanowiłaby dla skarżącego przedsiębiorstwa korzyść finansową, a więc przedsiębiorca uzyskałby przysporzenie na warunkach korzystniejszych, niż to możliwe do uzyskania na rynku. W odniesieniu do kolejnej przesłanki podkreślić należy, że naruszenie lub groźba naruszenia konkurencji ma miejsce w sytuacji, gdy beneficjent prowadzi działalność, w zakresie której nie ma monopolu i otrzymuje selektywną korzyść, która wzmacnia jego pozycję na rynku w porównaniu z konkurentami. Wyznacznikiem zakłócenia konkurencji jest taka zmiana warunków (tzw. sytuacji konkurencyjnej), poprzez którą pozycja beneficjenta wsparcia ulega poprawie (polepszeniu) w stosunku do jego konkurentów (por. Pomoc publiczna. Igor Postuła, Aleksander Werner. LexixNexis 2006). Zdaniem Sądu, wskutek nabycia prawa własności do nieruchomości w wyniku przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, a więc jak już wskazano powyżej na zasadach korzystniejszych niż nabycie takiej nieruchomości na wolnym rynku, zwiększy się stabilność majątkowa tego przedsiębiorstwa w sensie ekonomicznym, zwłaszcza, że w jest to najszersze, podstawowe prawo rzeczowe, pozwalające właścicielowi korzystać z rzeczy i rozporządzać nią z wyłączeniem innych osób (w jego ramach właściciel korzysta z maksimum uprawnień względem rzeczy). Z tych względów Sąd uznał, za niezasadny zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 1, 2, 3 ust.1 pkt. 2, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5a ustawy o przekształceniu w zw. z art. 107 ust. 1 Traktatu poprzez przyjęcie, że użytkownik wieczysty, wskutek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uzyskuje korzyść majątkową dającą mu przewagę konkurencyjną na rynku. Mając na uwadze powyższe oraz że przepis art.107 Traktatu wskazuje, iż pomoc udzielana jest przez państwo lub ze źródeł państwowych, a forma jej udzielania jest dowolna, Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że wniosek skarżącej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej numerem działki [...], o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność Skarbu Państwa, należy traktować jako wniosek o udzielenie pomocy publicznej, a w konsekwencji winien mieć zastosowanie wobec skarżącej art. 37 ustawy o pomocy publicznej. Stosownie do art. 37 ustawy o pomocy publicznej, podmiot ubiegający się o pomoc jest obowiązany do przedstawienia podmiotowi udzielającemu stosownych dokumentów wraz z wnioskiem o udzielenie pomocy. Zgodnie z przepisami, nie podlega zgłoszeniu Komisji pomoc publiczna w wysokości nieprzekraczającej 200 tys. euro przyznana w ciągu 3 lat. W przypadku, gdy łączna wartość pomocy udzielonej przekroczy 200 tys. euro, do zakończenia postępowania potrzebna jest notyfikacja Komisji Europejskiej. Brak uzupełnienia wniosku musiał skutkować pozostawieniem go bez rozpoznania. W konsekwencji zaistniałych okoliczności faktycznych i prawnych należało odmówić skarżącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości, o czym trafnie orzekł organ I instancji na podstawie art. 5a ustawy o przekształceniu w związku z art. 37 ustawy o pomocy publicznej. Nie ma racji skarżąca, że w tej sprawie, w zakresie merytorycznej oceny przesłanek wystąpienia pomocy publicznej, organy były związane postanowieniem Wojewody z dnia 29 sierpnia 2013 r. nie rozstrzygającym wniosku o przekształcenie, lecz wydanym w przedmiocie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Poza tym, jak sam organ wskazał w tym postanowieniu, organ I instancji ma prawo do samodzielnej oceny konkretnego stanu faktycznego. Tak samo powoływane w tej sprawie Opinie UOKiK z dnia 3 października 2012 r. i z dnia 17 kwietnia 2013 r. nie mają mocy wiążącej dla organów rozstrzygających ta sprawę. Z powyższych względów, Sąd uznał, ze zaskarżona decyzja odpowiada prawu, postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z procedurą, a zatem skarga nie mogła być uwzględniona i podlega oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).