II OSK 1235/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 757/14 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 30 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Decyzją z [...] marca 2014 r. Wójt Gminy Łagów ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny z części złoża wapieni dewońskich "Łagów Nowy Staw" wraz ze wstępną przeróbką surowca na mobilnych zestawach krusząco-sortujących w Łagowie i Nowym Stawie, realizowanego przez Krzysztofa Witkowskiego (dalej jako "inwestor"). Odwołania od powyższej decyzji wnieśli H.S. oraz skarżąca. Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu kopaliny należy do kategorii mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których stanowi art. 59 ust. 1 pkt 2 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016 r. poz. 353 – dalej jako "ustawa środowiskowa"). Natomiast przerób kopaliny kwalifikuje przedsięwzięcie do kategorii mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których stanowi art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. W obszernym uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił argumentację organu mającą uzasadniać wydanie w tej sprawie decyzji środowiskowej. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego. Sąd I instancji dokonał analizy raportu uznając, że został on sporządzony prawidłowo. Odnosząc się do zarzutu skarżącej spółki dotyczącego naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1c ustawy środowiskowej, przez brak określenia ilości przewidywanych zanieczyszczeń, które będą emitowały zwałowiska, Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z raportu, w związku z planowanym wydobyciem będą powstawały odpady wydobywcze obojętne, tj. nadkład i straty eksploatacyjne (gleba, piaski, piaski pylaste, piaski gliniaste oraz rumosz wapieni jurajskich). Będą one deponowane na projektowanych w obrębie terenu górniczego trzech zwałowiskach. Przewidziano, że po zakończeniu eksploatacji masy ziemne i skalne zostaną wykorzystane do rekultywacji terenu kopalni. Wskazano, że inwestor będzie prowadził gospodarkę odpadami wydobywczymi. Nadkład zgromadzony na zwałowiskach będzie w całości wykorzystany do prowadzonych prac rekultywacyjnych, więc nie stanowi odpadu. Nie było zatem potrzeby określania w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach sposobu oddziaływania nadkładu na środowisko. Z treści raportu wynika, że nie przewiduje się negatywnego oddziaływania zwałowiska nadkładu i odpadów górniczych zlokalizowanego po wschodniej stronie wyrobiska. Nadkład stanowią bowiem głównie piaski i piaski gliniaste oraz gliny piaszczyste. Utwory takie nie są narażone na unos podczas ruchów powietrza, a hałda z nadkładem będzie systematycznie zagęszczana i obsiewana niską roślinnością. W ocenie Sądu I instancji, spółka nie poparła swoich twierdzeń żadnym dowodem. Sąd I instancji podkreślił, że nie został opracowany dokument odmiennie określający zakres negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko, a treść złożonego przez inwestora raportu nie nasuwa zastrzeżeń. Odnosząc się do zarzutu skarżącej spółki dotyczącego nieobjęcia działki stanowiącej jej własność zasięgiem robót strzałowych, Sąd I instancji wskazał, że na mapie sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik nr 8 do raportu, zaznaczono kolorem jasnoczerwonym obszar, na którym przewiduje się urabianie złoża materiałami wybuchowymi. Strefę tę wyznaczono na podstawie założeń teoretycznych, której granice ulegną zmianie po wykonaniu ekspertyzy strzałowej. Linią przerywaną koloru czerwonego oznaczono zasięg strefy rozrzutu odłamków skalnych wraz z promieniami rozrzutu. Linią przerywaną koloru niebieskiego oznaczono zasięg strefy zagrożenia powietrznej fali uderzeniowej wraz z promieniami tej strefy. Linią przerywaną koloru fioletowego oznaczono zasięg strefy szkodliwych drgań parasejsmicznych wraz z promieniami ich oddziaływania w wydzielonych sektorach złoża o zróżnicowanych wielkościach ładunków MW. Wyliczenia oddziaływania związanego z prowadzeniem robót strzałowych przedstawiono w części tekstowej raportu. Z powyższych obliczeń nie wynika, żeby działka skarżącej znajdowała się w strefie oddziaływania przedmiotowych robót. W ocenie Sądu I instancji, nie ma zatem podstaw do kwestionowania wyznaczonego w raporcie zasięgu robót strzałowych, tym bardziej że skarżąca nie przedłożyła żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że obliczenia przyjęte w raporcie są nieprawidłowe. Jak wynika z wyjaśnień złożonych na rozprawie, skarżący użytkuje działkę jako parking dla maszyn i samochodów obsługujących jej własną kopalnię położoną w sąsiedztwie planowanej kopalni. Sąd I instancji stwierdził także, że w decyzji organu I instancji określono, że prace strzałowe będą się odbywały 2–3 razy w tygodniu, będą prowadzone w koordynacji z sąsiednim zakładem górniczym. Na inwestora został nałożony obowiązek każdorazowego korygowania parametrów robót strzałowych, aby szkodliwe oddziaływanie nie obejmowało drogi krajowej nr 74, projektowanej drogi ekspresowej S-74 i terenów zabudowanych od strony wschodniej. Zdaniem Sądu I instancji, z uwagi na prejudycjalny (wstępny) charakter, decyzja środowiskowa nie może regulować kwestii szczegółowych, jak wymaga tego skarżąca, żądając określenia na tym etapie, sposobu rozwiązania problemu zwałowisk poprzez określenie pasów ochronnych zgodnie z Polską Normą lub szczegółowych warunków wykonywania robót strzałowych. Na etapie postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest bowiem regulowany szczegółowy zakres praw i obowiązków inwestora niemieszczących się w regulacji art. 82 ust. 1 ustawy środowiskowej, niezwiązanych z potrzebą ochrony środowiska. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że szczegółowe warunki wykonywania robót strzałowych zostaną określone w decyzji wydanej na podstawie ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2014 r., poz. 613 ze zm.) z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 1 kwietnia 2003 r. w sprawie przechowywania i używania środków strzałowych i sprzętu strzałowego w zakładach górniczych (Dz.U. Nr 72, poz. 655). Zdaniem Sądu I instancji, organ nie miał również w tej sprawie obowiązku wyznaczenia pasów ochronnych zgodnie z Polską Normą. Kwestie te uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (Dz.U. poz. 1008) i będą rozstrzygane na etapie ubiegania się przez inwestora o koncesję określającą szczegółowe warunki wydobywania kopaliny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. W pierwszej kolejności zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a.") przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej. W ocenie skarżącej, Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji pomimo oczywistego naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie tych przepisów polegało między innymi na braku rzeczywistego wyjaśnienia kwestii emisji zanieczyszczeń ze zwałowisk gdzie mają być składowane odpady wydobywcze. Dotyczyło to także braku doprecyzowania w raporcie o oddziaływaniu na środowisko sposobu wyliczenia zasięgu stref oddziaływania robót strzałowych choć sposób ich wyliczenia jest precyzyjnie regulowany przez rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 1 kwietnia 2003 r. w sprawie przechowywania i używania środków strzałowych i sprzętu strzałowego w zakładach górniczych. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 pkt 1 b/ i pkt 2 w związku z "art. 66 ust. 1 pkt c/" ustawy środowiskowej ponieważ w stanie faktycznym tej sprawy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności związane z oddziaływaniem planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz z ograniczeniem jej wpływu na nieruchomości sąsiednie, a także że na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie można w sposób szczegółowy regulować kwestii związanych bezpośrednio z oddziaływaniem planowanej inwestycji na środowisko w zakresie prowadzenia robót strzałowych oraz oddziaływania zwałowisk na nieruchomości sąsiednie. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnych w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie w całości oraz obciążenie skarżącego kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, należy podkreślić, że chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. z powodu niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej. Wynika to z tego, że Sąd I instancji dokonał w tej sprawie prawidłowej kontroli ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego, a w szczególności ustaleń raportu o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast zarzuty w tym zakresie podniesione przez skarżącą nie zostały oparte na przedstawionym przez skarżącą kontrdowodzie, który zawierając wiadomości specjalne podważyłby ustalenia raportu. Dotyczy to w szczególności emisji zanieczyszczeń ze zwałowiska, w których mają być składowane odpady wydobywcze jak i przesłanek ustalających zasięg stref oddziaływania robót strzałowych w świetle rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 1 kwietnia 2003 r. w sprawie przechowywania i używania środków strzałowych i sprzętu strzałowego w zakładach górniczych (Dz.U. Nr 72, poz. 655). Z kolei nadkład, który będzie zgromadzony na zwałowiska ma być w całości wykorzystany do prowadzonych prac rekultywacyjnych, czyli nie stanowi odpadu. Dlatego też nie określono w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach sposobu jego oddziaływania na środowisko. Z ustaleń raportu wynika również brak negatywnego oddziaływania zwałowiska nadkładu i odpadów górniczych zlokalizowanego po wschodniej stronie wyrobiska. Nadkładem są bowiem przede wszystkim piaski i piaski gliniaste jak i gliny piaszczyste, a utwory takie nie są narażone na unos podczas ruchów powietrza, przy czym hałda z nadkładem ma być stale zagęszczana i obsiewana niską roślinnością. Ponadto, na mapie sytuacyjno-wysokościowej, która jest załącznikiem nr 8 do raportu, zasięg robót strzałowych, na którym ma wystąpić urabianie złoża materiałami wybuchowymi, określono kolorem jasnoczerwonym. Powyższą strefę ustalono na podstawie założeń teoretycznych, przy czym jej granice ulegną zmianie po wykonaniu ekspertyzy strzałowej. Z kolei linią przerywaną koloru czerwonego ustalono zasięg strefy rozrzutu odłamków skalnych wraz z promieniami rozrzutu, a linią przerywaną koloru niebieskiego zasięg strefy zagrożenia powietrznej fali uderzeniowej wraz z promieniami tej strefy. Natomiast już linią przerywaną koloru fioletowego określono zasięg strefy szkodliwych drgań parasejsmicznych wraz z promieniami ich oddziaływania w poszczególnych wydzielonych sektorach złoża o zróżnicowanych wielkościach ładunków MW. Ponadto wyliczenia dotyczące oddziaływania związanego z prowadzeniem robót strzałowych określono w części tekstowej raportu. Należy także podkreślić, że z powyższych obliczeń nie wynika, żeby działka skarżącej była zlokalizowana w strefie oddziaływania przedmiotowych robót strzałowych. Oznacza to, co Sąd w I instancji słusznie stwierdził, że brak jest podstaw do kwestionowania przedstawionego w raporcie zasięgu robót strzałowych, zaś skarżąca nie przedłożyła żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że obliczenia przyjęte w tym raporcie są nieprawidłowe. Ponadto już w osnowie decyzji organu I instancji określono, że powyższe roboty strzałowe będą się odbywały 2–3 razy w tygodniu, a także że będą prowadzone w koordynacji ze skarżącą jako sąsiednim zakładem górniczym. Jednocześnie już na inwestora został nałożony obowiązek każdorazowej zmiany parametrów robót strzałowych, tak żeby szkodliwe oddziaływanie nie obejmowało drogi krajowej nr 74, projektowanej drogi ekspresowej S-74 i terenów zabudowanych od strony wschodniej. Należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji, że szczegółowe warunki realizacji robót strzałowych zostaną określone w decyzji, która zostanie wydana na podstawie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz w związku powołaniem odpowiednich przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 1 kwietnia 2003 r. w sprawie przechowywania i używania środków strzałowych i sprzętu strzałowego w zakładach górniczych. Dlatego też Sąd I instancji słusznie również stwierdził, że organ nie miał w tej sprawie obowiązku wyznaczenia pasów ochronnych zgodnie z Polską Normą. Jest to bowiem uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 8 kwietnia 2013 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących prowadzenia ruchu odkrywkowego zakładu górniczego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1008) i kwestie te będą rozstrzygane dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o koncesję określającą szczegółowe warunki wydobywania przedmiotowej kopaliny. Po drugie, w powyższym stanie faktycznym poddanym w tej sprawie prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji nie są również zasadne zarzuty kasacyjne, które podnoszą naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b/ i pkt 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy środowiskowej (przy czym w skardze kasacyjnej błędnie podniesiono, że jest to przepis art. 66 ust. 1 lit. c) tej ustawy). Należy bowiem podkreślić, że wymagania nałożone przez unormowanie z przepisu art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b/ ustawy środowiskowej, który stanowi, że osnowa decyzji środowiskowej określa warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji, eksploatacji lub użytkowania danego przedsięwzięcia jak i z przepisu art. 82 ust. 1 pkt 2, nakładającego w przypadku oceny oddziaływania takiego przedsięwzięcia na środowisko dodatkowe w tym zakresie obowiązki zostały uwzględnione w treści rozstrzygnięcia decyzji środowiskowej. Dotyczy to także dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. odnośnie oceny dokonanej przez Sąd I instancji treści przedmiotowego raportu w zakresie przewidywanych rodzajów jak i ilości zanieczyszczeń wynikających z działalności projektowanego przedsięwzięcia, a nie tylko zwałowiska jak i także w świetle oceny załącznika nr 8 do raportu. Ponadto, co należy przypomnieć, skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które podważałyby w tym zakresie osnowę decyzji środowiskowej i jej uzasadnienie, które zostały poddane prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.