II OSK 1642/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz /spr./ Protokolant specjalista Magdalena Więcko po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 970/14 w sprawie ze skargi B.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz B.W. kwotę 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 26 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 970/14, po rozpoznaniu skargi B.W. (dalej skarżąca), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] lipca 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta K. decyzją z [...] maja 2014 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6, art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej upzp) oraz § 36 uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta K. "5-T." (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 107, poz. 2598) ustalił opłatę w wysokości 38 520 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], położonej przy ulicy [...], obręb 17 miasta K., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] lipca 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, bezspornie w związku z uchwaleniem powyższego planu miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia ww. nieruchomości, a opłata została ustalona w związku ze zbyciem działki nr [...] na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 2011 r. W operacie szacunkowym z [...] kwietnia 2014 r. rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że różnica pomiędzy wartością zbytej nieruchomości, określoną przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu w uchwalonym planie miejscowym stanowi kwotę 128.400 zł (wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu to 377 100 zł, po uchwaleniu planu 505 500 zł). W operacie tym szacowaniu podlegała działka gruntu [...], położona w K. przy ulicy [...]. Kolegium zauważyło, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wnioski wynikające ze sporządzonego operatu są logiczne i jednoznacznie potwierdzają okoliczność, że wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wzrosła w wyniku uchwalenia planu. Operat szacunkowy złożony w sprawie odpowiada ustawowym wymogom, spełnia warunki określone w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 8 i art. 9 w zw. z art. 75 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej Kpa) poprzez zatajenie na szkodę strony istotnych okoliczności bezpośrednio wpływających na ustalenie, czy doszło do wzrostu wartości działki nr [...] w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 77 § 1 i § 4 Kpa w szczególności poprzez brak wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym nieprzeprowadzenia, mimo oczywistej sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym, jakiejkolwiek analizy dopuszczonego w sprawie dowodu z operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę; - art. 107 § 3 Kpa w szczególności poprzez niewskazanie faktów i dowodów przyjętych na odparcie zarzutu obniżenia wartości działki nr [...] na skutek stwierdzonego także w przyjętym za dowód w sprawie operacie szacunkowym braku dostępu do drogi publicznej, a także nieuwzględnienie przy szacowaniu wartości działki pełnych kosztów wybudowania drogi umożliwiającej dostęp do drogi publicznej oraz z niczego nie wynikającej wartości służebności gruntowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołanym na wstępie wyrokiem powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zdaniem Sądu I instancji skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty Sąd uznał za trafne. W ocenie Sądu, fakt że skarżąca legitymowała się, jako spadkobierca, prawem własności (jako współwłaściciel) działki nr [...] posiadając stosowne udziały, a następnie stała się właścicielem nowo wydzielonych działek, w wyniku zniesienia współwłasności, oznacza, że możliwym było uznanie w stosunku do jej osoby istnienia ciągłości podmiotowej. Organy miały podstawę przyjąć, że doszło do zamiany udziałów w nieruchomości na własność wyodrębnionych działek. Nie budzi też wątpliwości, że zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...] znajdują się na terenie objętym uchwałą z dnia 24 października 2008 r. Również fakt zbycia przez skarżącą działki nr [...] jest niesporny. Nastąpiło to wskutek ostatecznego przejścia prawa własności tejże działki, co wynika z postanowień umowy przewłaszczenia (aktu notarialnego z dnia 30 marca 2011 r. o umowie pożyczki oraz przeniesieniu własności nieruchomości). Odnosząc się do zarzutów dotyczących zasadniczych założeń przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego przy sposobie szacowania nieruchomości, Sąd I instancji stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącej biegły uwzględnił ustalenia poprzedniego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia [...] listopada 1989 r. (Dz. Urzęd. Województwa K. nr 23, poz. 209). Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie oszacował jej wartość stosownie do wielkości działki przeznaczonej pod określony sposób wykorzystania (m.in. na stronie12 operatu z kwietnia 2014 r.) Okoliczność, że nie porównał identycznych działek o identycznym, mieszanym charakterze przeznaczenia w planie, nie oznacza, że takie działanie było z gruntu nieprawidłowe. W tym celu, rzeczoznawca, po ustaleniu cech wspólnych oraz różnicujących, określił i skorygował ceny. Zdaniem Sądu I instancji, dopuszczalne było oszacowanie wartości działki nr [...], przyjmując swego rodzaju fikcję - dzieląc ją na samodzielne części odpowiadające poszczególnym obszarom przeznaczenia. Rzeczoznawca wyjaśnił przyczyny takiego sposobu działania, co wynikało z faktu niedysponowania do porównania działkami o charakterze mieszanym, przeznaczonym równocześnie na zieleń izolacyjną i na zabudowę jednorodzinną z usługami rzemieślniczymi. W takim stanie rzeczy działanie rzeczoznawcy mogło być uznane przez organy za uzasadnione, a wyjaśnienia za przekonywające. Pewne wątpliwości Sądu I instancji wzbudziła natomiast prawidłowość szacowania wartości działki nr [....], która w dacie wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie miała prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej, z uwzględnieniem wydatków jakie musiałyby zostać poniesione na zrealizowanie drogi koniecznej. Problem pojawia się jednak, jeżeli takowa służebność nie została ustanowiona, a obecnie nie ma ku temu podstaw. Organy nie odniosły się do kwestii samodzielnego przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego przebiegu i ustanowienia drogi koniecznej, choć zarzut taki był postawiony w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Pomimo wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego składanych w odniesieniu do tego zagadnienia, wątpliwości nadal budzi to, dlaczego rzeczoznawca majątkowy, zdecydował o hipotetycznym przebiegu drogi koniecznej i wartości jej faktycznego zrealizowania, a nie wycenił działki nr [...] według takiego jej usytuowania w stosunku do najbliższej drogi (bez bezpośredniego doń dostępu), a więc poszukując transakcji działek mogących być uznane za porównywalne pod tym względem, nawet przy konieczności uwzględnienia innych cech różnicujących. Tym bardziej, że w innej części operatu szacunkowego na fakt wystąpienia transakcji działek bez dostępu do drogi publicznej wskazał sam rzeczoznawca (str. 25 operatu). W pełni uzasadnionym zdaniem Sądu I instancji jest również zarzut niewyjaśnienia przyczyn, z powodu których rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił wartości działek nr [...] i [...]. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej Ppsa) w zw. z art. 135 Ppsa poprzez zastosowanie tych przepisów i uwzględnienie skargi strony pod błędnym zarzutem przyjęcia, że doszło do naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie, iż sporządzony w sprawie operat szacunkowy zawiera wady, które mogą mieć wpływ na ustaloną wartość nieruchomości i w konsekwencji na wynik sprawy, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja Kolegium nie naruszyła przepisów Kpa, albowiem wnikliwie przeprowadzono wszystkie dowody, a przeprowadzone postępowania wyjaśniające i dowodowe jednoznacznie wskazuje na wszechstronne i kompletne wyjaśnienie sprawy, przy czym naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy skarga strony jako niezasadne podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Ppsa b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niezastosowanie art. 150 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 518; dalej ugn), przejawiające się w tym, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez błędne uznanie, że w sprawie brak było – wobec pominięcia przez rzeczoznawcę majątkowego w treści operatu szacunkowego jednej z wytypowanych transakcji – wystarczających podstaw do opracowania rzetelnego operatu szacunkowego wykazującego wzrost wartości nieruchomości na skutek jej objęcia ustaleniami nowo uchwalonego planu, co w konsekwencji doprowadziło do sporządzenia operatu szacunkowego posiadającego wady, w sytuacji gdy nie został prawidłowo rozpatrzony i zweryfikowany podstawowy środek dowodowy, jakim jest operat szacunkowy uniemożliwiający tym samym ustalenie prawdy obiektywnej c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa poprzez niezastosowanie art. 157 ust. 1 ugn w zw. z art. 37 ust. 11 upzp przejawiające się w tym, że Sąd I instancji niewłaściwie zastosował środek określony w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez błędne uznanie, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy budzi wątpliwości w kwestii prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, w sytuacji kiedy operat ten został sporządzony rzetelnie i wskazuje wzrost wartości nieruchomości z tego tytułu, a oceny prawidłowości operatu dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 157 ugn w zw. z art. 37 ust. 11 upzp, poprzez przekroczenie przez Sąd I Instancji granicy swobodnej oceny dowodów poprzez niepełne badanie operatu szacunkowego, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W związku z powyższym Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo wykazano, że błędne jest zdaniem Kolegium stwierdzenie Sądu I instancji, jakoby organy nie dokonały wymaganej prawem oceny operatu szacunkowego i nie odzwierciedliły tego w treści uzasadnienia decyzji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Nadmienić należy, że stosownie do art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego występuje przypadek określony w części drugiej wskazanego przepisu, tj. zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Po pierwsze należy wskazać, że jedyną okolicznością która jest zdaniem Sądu I instancji nie wyjaśniona - to ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego. Tej okoliczności dotyczą też zarzuty skargi kasacyjnej, które sprowadzają się do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji zdaniem Kolegium nieuprawnionej oceny operatu szacunkowego pod kątem wiadomości specjalnych. Oceniając te zarzuty, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Jednakże zarówno organ administracji jak i sąd administracyjny muszą skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia. Dlatego należy przyznać rację Kolegium, że wypowiedź Sądu I instancji co do zasad doboru nieruchomości podobnych jest błędna, ponieważ jest to sfera wiadomości specjalnych, wynikających z analizy rynku. Kwestia pominięcia w operacie do porównań wartości działek nr [...] i [...] nie mogła w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na samą prawidłowość rozstrzygnięcia. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej, kluczowa dla sprawy okoliczność ma związek nie z oceną operatu w sferze wiadomości specjalnych, ale z przyjętymi przez biegłego ustaleniami dotyczącymi stanu faktycznego. Prawidłowo Sąd I instancji wytknął organom nie wyjaśnienie kwestii braku dostępu do drogi publicznej wycenianej nieruchomości po wejściu w życie planu i samodzielne przyjęcie przez rzeczoznawcę majątkowego - hipotetycznego przebiegu drogi koniecznej i kosztów jej ustanowienia. Należy podzielić przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko, że nadal budzi wątpliwości, dlaczego rzeczoznawca majątkowy zadecydował o przebiegu drogi koniecznej i wartości jej faktycznego zrealizowania, a nie wycenił po prostu działki nr [...] według takiego jej usytuowania w stosunku do najbliższej drogi (bez bezpośredniego doń dostępu), a więc poszukując transakcji działek mogących być uznane za porównywalne pod tym względem, nawet przy konieczności uwzględnienia innych cech różnicujących. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trudno w ogóle zrozumieć założenie zaakceptowane przez organy, że wskutek uchwalenia planu nieruchomość traci dostęp do drogi publicznej. Ten atrybut stanowi cechę, o której plan w ogóle nie rozstrzyga i jej nie zmienia w stosunku do stanu nieruchomości sprzed ustalenia planu. Dodatkowo zapewnienie nieruchomości dostępu przez projektowaną w planie drogę publiczną powinno skutkować uwzględnieniem tej okoliczności przez biegłego. Jak słusznie wskazał to Sąd I instancji uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego nieruchomości skutkowały koniecznością uchylenia decyzji i nie miało to jakiegokolwiek związku z wiadomościami specjalnymi. W żadnym razie Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 Ppsa jak również w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Ponieważ organy nie wyjaśniły istotnej wątpliwości mającej wpływ na prawidłowe określenie stanu wycenianej nieruchomości. Natomiast powiązanie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego z art. 37 ust. 11 upzp oraz art. 150 ust. 5 i art. 157 ugn jest w ogóle niezrozumiałe, są to bowiem przepisy, które nie zawierają jakiejkolwiek normy proceduralnej adresowanej do organu czy też sądu administracyjnego. Zresztą w skardze kasacyjnej w ogóle nie wykazano w jaki sposób naruszenie tego przepisu miałoby wpłynąć na wynik postępowania. Dlatego też brak jest jakichkolwiek podstaw, aby zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie tych przepisów jako norm procesowych. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe zalecenia oraz powoła nowego rzeczoznawcę majątkowego w celu realizacji postanowień wynikających z art. 84 § 2 Kpa. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.