II SAB/Wa 500/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak (sprawozdawca) Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpatrzenia odwołania przez Centralną Wojskową Komisję Lekarską w W. – oddala skargę – Skierowaniem z [...] lutego 2014 r. J. G. (dalej także jako skarżący) został skierowany do Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] w celu ustalenia aktualnej zdolności do zawodowej służby wojskowej. Po przeprowadzeniu badań lekarsko – specjalistycznych orzeczeniem z [...] lutego 2014 r. Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska w [...] zaliczyła skarżącego do kategorii N – zał. 1 Grupa I – Niezdolny do zawodowej służby wojskowej. Od powyższego orzeczenia skarżący odwołał się. Odwołanie zostało złożone osobiście w RWKL w [...] 11 marca 2014 r. Do Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej – jako organu II instancji – wpłynęło 19 marca 2014 r. Po dokonaniu zgromadzonej dokumentacji lekarskiej organ uznał za celowe przeprowadzenie dodatkowych konsultacji specjalistycznych, na które skarżący został wezwany telefonicznie 7 kwietnia 2014 r. 8 kwietnia 2014 r. skarżący stawił się do CWKL celem przeprowadzenia zleconych badań. Pismem z [...] kwietnia 2014 r. skarżący wystąpił w trybie art. 37 K.p.a. z zażaleniem na niezałatwienie w terminie sprawy dotyczącej ustalenia zdolności do zawodowej służby wojskowej. Podniósł, iż pomimo upływu terminu zakreślonego w art. 35 § 3 K.p.a., tj. 30 dni, CWKL w [...] nie wydała orzeczenia w postępowaniu odwoławczym. Orzeczeniem z [...] maja 2014 r. Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w [...] utrzymała zaskarżone orzeczenie w mocy w części dotyczącej zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej – kategoria N – niezdolny do zawodowej służby wojskowej, uchyliła i ustaliła nowe – w części dotyczącej rozpoznania. Pismem z [...] czerwca 2014 r. CWKL w [...] odniosła się do zażalenia z [...] kwietnia 2014 r., wskazując na tok czynności i uznając, że przesłanka stanowiąca podstawę zażalenia odpadła, gdyż [...] maja 2014 r. organ wydał orzeczenie, co nastąpiło przed datą wpływu zażalenia. W skardze złożonej 23 czerwca 2014 r., która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania orzeczniczego z winy organu. Podniósł, iż nastąpiła przewlekłość postępowania w drugiej instancji, polegająca na niedotrzymaniu z winy organu ustawowego terminu z art. 35 K.p.a., tj. 30 dni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że postępowanie orzecznicze w sprawie zdolności skarżącego do zawodowej służby wojskowej prowadzone było z nadzwyczajną starannością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Właściwość sądu administracyjnego w tych sprawach dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji w wyznaczonym terminie nakazanych prawem aktów (np. decyzji administracyjnej) lub czynności w sprawach indywidualnych. Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 37 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarga została poprzedzona środkiem zaskarżenia, przewidzianym w przepisie art. 37 K.p.a. i tym samym wymóg określony w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. został wyczerpany. W pierwszej kolejności na podkreślenie zasługuje, iż przepis art. 149 P.p.s.a. stanowi o instytucji bezycznności i przewlekłości. Skoro ustawodawca odróżnia dwie niezależne od siebie instytucje: bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, to każda z nich ma inne zadanie, inny jest cel jej zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Rozgraniczając zakres skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod. Red R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych, niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania, Sąd bierze zatem pod uwagę czynności procesowe, dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania. Weryfikacja działań organu przez sąd dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego, istniejącego w chwili zamknięcia rozprawy. Podkreślić również należy, że przepis art. 35 § 1 K.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.) Zwrócić również należy uwagę na zasadę ogólną szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 K.p.a., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, że nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011r., str. 78). Zaznaczenia przy tym wymaga, w ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, iż "przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, co uzasadnia umorzenie postępowania w zakresie skargi na bezczynność, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ." W tym samym wyroku NSA stwierdził także, że o ile wydanie przez organ administracyjny na dzień orzekania przez sąd żądanego rozstrzygnięcia sprawy czyni z natury rzeczy niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle nie zwalnia to sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, a następnie oceny, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a.). Odnosząc powyższe rozważania prawne do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, Sąd uznał, iż Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej nie można zarzucić przewlekłego prowadzenia postępowania przybierającego wyżej opisaną postać. W sprawie nie jest przy tym sporne, że organ odwoławczy uchybił miesięcznemu terminowi, wynikającemu z art. 35 § 3 K.p.a. Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego, czyli będzie to okres przeznaczony na czynności postępowania tylko organu odwoławczego, nie wlicza się do niego czasu trwania czynności organu I instancji, za pośrednictwem którego odwołanie jest wnoszone (por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2012, s. 234). Nie ma jednak bezpośredniej zależności, pozwalającej na przyjęcie, że każde niedotrzymanie powyższego terminu przesądza o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Odwołanie skarżącego od orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej wpłynęło do Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej 19 marca 2014 r. Termin do jego rozpatrzenia upłynął zatem 19 kwietnia 2014 r. W trakcie biegu terminu organ dokonywał analizy akt sprawy, przy czym zaznaczenia wymaga, iż z uwagi na wielość rozpoznanych u skarżącego schorzeń z różnych dziedzin medycyny, był to proces złożony. Analiza ta doprowadziła organ do przekonania, że niezbędne jest wykonanie dodatkowych badań specjalistycznych. Na badania te skarżący został wezwany telefonicznie wobec uznania przez organ, iż należy zaliczyć je do spraw niecierpiących zwłoki (art. 55 § 1 K.p.a.). Takie działanie organu, choć skarżący je kontestował, miało niewątpliwie na celu uniknięcie zbędnego przedłużenia postępowania. Skarżący w wyznaczonym terminie badania stawił się w CWKL, nie poddał się jednak konsultacji psychiatrycznej, a jedynie badaniom psychologicznym. Na podstawie badania psychologicznego stwierdzono konieczność zmiany kwalifikacji orzeczniczej rozpoznania zawartego w punkcie 6, co znalazło wyraz w orzeczeniu wydanym przez CWKL [...] maja 2014 r. Analiza okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy nie pozwala na uznanie, że czynności organu odwoławczego były podejmowane ponad potrzebę, wynikającą z istoty sprawy, bądź też, że były nieefektywne, czy też podejmowane w znacznych odstępach czasu. Organ odwoławczy prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe, a okoliczności sprawy nie wskazują, aby było ono nieuzasadnione, czy też zbędne. Niewątpliwie zadaniem Wojskowej Komisji Lekarskiej jest wszechstronne ustalenie stanu zdrowia osoby badanej, tak aby ocena, czy jest ona zdolna do służby wojskowej znajdowała oparcie w dokonanych rozpoznaniach o charakterze medycznym. Po przeprowadzeniu analizy stwierdzonych u skarżącego schorzeń, CWKL wydała decyzję, przekraczając o 15 dni termin określony w art. 35 § 3 K.p.a. Jak jednak wskazano powyżej, to 15-dniowe przekroczenie terminu, przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych sprawy, nie pozwala na postawienie organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Mając to wszystko na uwadze, Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.