II GSK 689/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 888/14 w sprawie ze skargi P. Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od P. Spółki z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 888/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych w pkt. 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] lutego 2014 r.; w pkt. 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w pkt. 3. zasądził od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] maja 2011 r. I. Sp. z o.o. (której następcą prawnym jest skarżąca) złożyła wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na 2011 r. W dniu [...] maja 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. wydał decyzję o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011., która to decyzja została uchylona decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Dyrektor [....] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił kolejną decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W dniu [...] lutego 2014 r. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję nr [...], mocą której odmówił skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 ze względu na niespełnienie warunków określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe"). Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, zgodnie z którym I. Sp. z o.o. nie była posiadaczem gospodarstwa deklarowanego do płatności. Ustalił, że gospodarstwo to pozostawało we władaniu P.M., który prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego. Na podstawie danych zgromadzonych w systemie ZSZiK (Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli prowadzony przez ARiMR) organ ustalił, że I. Sp. z o. o. jest podmiotem sztucznym wykreowanym na potrzeby uzyskania dotacji ze środków unijnych. W dacie założenia spółki wspólnikami I. sp. z o.o. byli P.M. oraz D.M., D.M. był prezesem zarządu, P.M. prokurentem. Składając wniosek o wpis do ewidencji producentów spółka I. podała numer rachunku bankowego, którego właścicielem był P.M., natomiast w rozpatrywanej sprawie o przyznanie płatności za 2011 r. wskazała rachunek bankowy należący do D.M. Organ wskazał, że przyznanie wnioskowanych płatności byłoby sprzeczne z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011 r., str. 8, ze zm.; dalej: rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011). Organ odwoławczy ustalił, że P.M. jest (bezpośrednio lub pośrednio) wspólnikiem we wszystkich spółkach, które w 2011 r. ubiegały się o płatność rolnośrodowiskową do łącznej powierzchni 2918,96 ha w pakiecie 2 oraz 134,07 ha w pakiecie 3. P.M. występuje w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne, w 2011 r. występuje też jako wspólnik bądź prezes zarządu w ponad 70 podmiotach, w tym spółkach cywilnych i spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością. Organ powołał się na powiązania pomiędzy P.M., jego byłą żoną i synem tworzącymi różne spółki dla sztucznego podziału gospodarstwa rolnego w celu jak najszerszego korzystania z dopłat. W ocenie organu, gdyby P.M. złożył jeden wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej to otrzymałby, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego, zmodulowaną płatność, czyli płatność w dużo mniejszej wysokości (zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego), niż w sytuacji gdy złożył 77 odrębnych wniosków. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, utworzone powiązania pomiędzy podmiotami utworzonymi z udziałem P.M. oraz strukturę tych powiązań, organ podkreślił nieograniczoną decyzyjność P.M. Organ wskazał, że pomimo wystosowania wezwania do złożenia wyjaśnień strona postępowania w żaden sposób nie potwierdziła prowadzenia produkcji płodów rolnych jako odrębny (od P.M.) podmiot. Brak jest dokumentów potwierdzających samodzielne zarządzanie, jak również dowodów i dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa. Dokonując analizy powiązań podmiotów, w których P.M. jest wspólnikiem, zarejestrowanych odrębnie w ewidencji producentów organ uznał, iż to P.M. prowadził działalność rolniczą. Działalność ta była działalnością zarobkową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły, prowadzoną na własny rachunek. To P.M. uzyskiwał przychody oraz ponosił wydatki związane z działalnością rolną, a więc był posiadaczem jednego spójnego gospodarstwa rolnego, sztucznie podzielonego i zgłaszanego oddzielnie przez kilkadziesiąt podmiotów zarejestrowanych w ewidencji producentów jako odrębni producenci rolni. Podsumowując organ stwierdził, że grunty zgłoszone do płatności przez I.A. Sp. z o. o. były zarządzane przez grupę osób kierowaną przez P.M. i stanowią część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności rolnośrodowiskowych i ONW dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest także strona niniejszego postępowania. Organ odwoławczy nie uwzględnił wniosków dowodowych strony o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko, stwierdzając, że miałoby to na celu jednie przedłużenie postępowania. Skargę na powyższą decyzję wniosła P. Spółka z o.o. z siedzibą w B. (następca prawny I. sp. z o.o.). Organom zarzuciła błędy w ustaleniach faktycznych, błędy postępowania dowodowego, błędy oceny materiału dowodowego mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz błędną wykładnię i stosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE 65/2011 oraz art. 30 rozporządzenia Komisji WE 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16, ze zm.; dalej: rozporządzenie Komisji WE 73/2009); podniosła również zarzuty w zakresie niekonstytucyjności stosowania tego przepisu w rozpoznanych sprawach. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 7 stycznia 2014 r. skarżąca złożyła pismo procesowe, stanowiące uzupełnienie skargi oraz odnoszące się do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy winny bowiem w bardzo staranny, wyczerpujący i przekonywujący, niepozostawiający żadnych wątpliwości sposób wykazać, że w przypadku skarżącej nie występowało posiadanie gospodarstwa rolnego lub miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Powyższego zabrakło jednak, zdaniem Sądu I instancji, w czynnościach organu podejmowanych w sprawie. Argumenty organów obu instancji, przemawiające za ustaleniem braku posiadania przez skarżącą gruntów rolnych lub uczestniczenia przez nią w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale dowodowym. Sąd I instancji podkreślił, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK). Wskazał, że fakt, iż system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy wydając swoje decyzje mogą jedynie poprzestać na danych, jakie znajdują się w tym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, winny one znaleźć przede wszystkim stosowne odzwierciedlenie w aktach sprawy. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z przedmiotowego systemu winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w aktach. Sąd podniósł, że skarżąca w toku postępowania zarówno przed organami administracji, jak i przed Sądem, zarzucała szereg błędnych ustaleń faktycznych organów, co w świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego jest dla Sądu w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych sprawy. Organy nie odniosły się do szeregu zarzutów, co dodatkowo utrudnia tę weryfikację. Sąd I instancji nie zgodził się również z argumentacją organów, opartą na art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, że w sprawie, w której zarzuca się podmiotowi wnioskującemu o przyznanie płatności tworzenie sztucznych warunków, to na wnioskodawcy ciąży wykazanie, że nie miało miejsca stworzenie przez niego sztucznych warunków do uzyskania takich płatności. Zdaniem Sądu, to organy winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków". Organy nie mogą też z jednej strony przerzucać ciężaru dowodu na skarżącą, a z drugiej strony kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, czy wręcz stwierdzając, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewleczeniu postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, błędny jest też argument organu, że zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. zbędne jest dopuszczenie dowodu na okoliczności, które zostały już wykazane innymi dowodami. Organ za udowodnione uznał bowiem okoliczności braku posiadania gospodarstwa rolnego przez spółkę i tworzenia sztucznych warunków. Tymczasem spółka powołała dowody na okoliczności przeciwne to jest, że posiadała gospodarstwo rolne i nie było to związane z tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności. W ocenie Sądu I instancji, organy winny wyjaśnić, czy skarżąca prowadziła w 2011 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika. W tym zakresie organy również nie poczyniły jednak wystarczających ustaleń, a tym samym nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P.M. zdaniem Sądu nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Jak zaznaczył WSA organy winny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów, za użytkowanie których wnioskowała o przyznanie płatności. W tym celu organy winny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała ona również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji, o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Sąd I instancji podniósł, że organy ponownie rozpoznając sprawę powinny mieć na uwadze, że ewentualny zarzut tworzenia sztucznych warunków, o jakich mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji UE dnia 27 stycznia 2011 r. nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z 2011 r. Nr 25, s. 8), powinien być rozpatrywany z odpowiednim uwzględnieniem wyroku TSUE sygn. C-434/12. Stwierdzenie tworzenia sztucznych warunków powinno być uzasadnione istnieniem elementów obiektywnych i subiektywnych po stronie beneficjenta. Obiektywne okoliczności danego przypadku to takie, które pozwalają na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia określony w rozporządzeniu nr 65/2011. Element subiektywny zaś to prowadzący do tego, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia bezpośredniego, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi, mimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia; - art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organy ARiMR wydając zaskarżone decyzje nie oceniły stanu faktycznego na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego, podczas gdy z treści uzasadnień decyzji organów ARiMR wynika, iż rozważona i oceniona została całość posiadanego materiału dowodowego; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w z w. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym tj. uznaniu, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku; - art. 21 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jednolity: Dz.U.2013.173 j.t), poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w uznaniu, że organ uchybił zasadzie praworządności, gdyż nie poczynił ustaleń wystarczających do uznania, że Skarżąca spółka samodzielnie prowadziła działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika gdyż nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a organ zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) NR 65/2011 poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia PROW, - art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że skarżąca prowadziła odrębne gospodarstwo rolne i należy ją traktować, jako odrębnego rolnika, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z jednym rolnikiem i jednym gospodarstwem, gdyż ta sama osoba bądź grupa osób zarządzała poszczególnymi jednostkami produkcyjnymi (w tym skarżąca była jedną z takich jednostek), które aplikowały o uzyskanie wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że oparł swoje rozstrzygnięcie na całokształcie posiadanego materiału dowodowego, w tym na dokumentach złożonych przez I. sp. z o.o. oraz danych zgromadzonych w Krajowym Rejestrze Sądowym. Dane znajdujące się w systemie ZSZiK mogą stanowić wiarygodny materiał dowodowy, a wraz z informacjami z Krajowego Rejestru Sądowego oraz dokumentami dostarczonymi przez skarżącą w toku postępowania stanowią spójny materiał dowodowy, w oparciu o który wydano rozstrzygnięcie w sprawie. Ponadto strona była wzywana do złożenia wyjaśnień, jednakże w żaden sposób nie potwierdziła prowadzenia produkcji płodów rolnych jako odrębny (od P.M.) podmiot. Brak jest dokumentów potwierdzających samodzielne zarządzanie jak również dowodów i dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa. Zdaniem organu, samo założenie kolejnego podmiotu prawa handlowego prowadzącego działalność gospodarczą nie oznacza automatycznie utworzenia nowego rolnika i gospodarstwa. Organ podniósł, że Sąd I instancji nie określił, do jakich zarzutów strony organy się nie odniosły co powoduje, iż organ odwoławczy nie może w sposób dokładny odnieść się do powyższego zarzutu i uwzględnić wytycznych Sądu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organ podkreślił, że ominięcie przepisów o degresywności stawek poprzez podział większego gospodarstwa na wiele mniejszych jest niewątpliwie sprzeczne z celem Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich jakim jest zrównoważony ich rozwój. Tym samym należało uznać, że w rozpatrywanej sprawie zasadnie zastosowano przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. P. Sp. z o.o. w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2016 r. doprecyzowywując odpowiedź na skargę kasacyjną podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w niej zawarte. Ponadto Spółka ze względu na wagę rozpoznawanej sprawy oraz – jak wskazała - powszechność popełniania przez organy ARiMR błędu stosowania legalnych definicji z rozporządzenia 73/2009 wniosła o wystąpienie do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi o następującej treści: - czy przepisy art. 2 lit. a, b, c rozporządzenia Rady WE 73/2009 należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji gdy osoba fizyczna jako członek organów osób prawnych zarządza gospodarstwami tych osób w imieniu na rzecz i na rachunek każdej z tych osób prawnych ich rzecz spółek to fakt ten wyklucza uznanie odrębnego statusu rolnika dla każdej z tych osób; - czy przepisy art. 2 lit. a, b, c rozporządzenie Rady WE 73/2009 należy interpretować w ten sposób, że w sytuacji gdy osoby fizyczne lub prawne mające status rolnika utworzą osobę prawną celem prowadzenia działalności rolniczej to w sytuacji gdy jedna z tych osób jako członek organu utworzonej osoby prawnej zarządza gospodarstwem utworzonej osoby prawnej, w imieniu, na jej rzecz i na rachunek to fakt ten wyklucza uznanie odrębnego statusu rolnika dla nowoutworzonej osoby prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżone decyzje z powodów procesowych - niewyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, pozwalających zasadnie przyjąć, że po pierwsze beneficjent - spółka I. nie spełniała warunków uzyskania płatności rolnośrodowiskowych określonych w § 2 rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009 r. dotyczącego płatności rolnośrodowiskowych, ponieważ w istocie nie posiadała nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Po drugie – I. sztucznie stworzyła warunki do uzyskania płatności, naruszając w ten sposób art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011r. Zdaniem Sądu I instancji, niewyjaśnienie przez organy tych okoliczności faktycznych wiąże się z tym, że jedynym źródłem ustaleń organów były dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzenia i Kontroli. Sąd uznał, że nie można było poprzestać jedynie na tym źródle informacji. Należało rozpatrzyć jeszcze inny materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w pełni tej oceny Sądu I instancji co do sposobu wywiązania się organów z ich obowiązków w zakresie postępowania dowodowego. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że Sąd I instancji zakwestionował ilość materiału dowodowego zebranego w sprawie (zdaniem Sądu oparto się jedynie na ZSZiK), nie poddał natomiast w wątpliwość jego wiarygodności. Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich zawiera szczególną, w stosunku do k.p.a. regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie. Przepis art. 21 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 21 ust. 2 w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Poza tym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy). W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. W świetle tych przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dlatego nie można w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy powinny w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy spółka samodzielnie prowadziła działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu w tym celu organy winny ustalić czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, czy miała również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Organy powinny również wyjaśnić, czy spółka rzeczywiście składała sprawozdania finansowe, które mogłyby to potwierdzić. Jeżeli zalecenia Sądu kierowane do organów miałyby oznaczać, że organy powinny aktywnie gromadzić dowody służące takim ustaleniom i wyjaśnieniom, to zalecenia niewątpliwie wykraczałyby poza zakres obowiązków organu określonych w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika natomiast, że w toku postępowania zwracano się do spółki I. z wezwaniem do złożenia wyjaśnień mogących potwierdzić, że spółka prowadzi produkcję płodów rolnych jako odrębny podmiot. W ocenie organów wśród dostarczonych dowodów i dokumentów nie było jednak takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie gospodarstwem spółki i samodzielność techniczną i ekonomiczną tego gospodarstwa. Sąd I instancji zarzucił również organom, że ich ustalenia zostały oparte na jedynym źródle – Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, który nie został dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu. Dlatego twierdzenia organów wynikające z tego Zintegrowanego Systemu, nie poparte stosownym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy należy według Sądu uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a. (zasadę swobodnej oceny dowodów). Trzeba w związku z tym stwierdzić, że zarzuty Sądu co do tego, że podstawą poczynionych przez organy ustaleń faktycznych był jedynie Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli są oczywiście bezpodstawne. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji są wymienione inne jeszcze dokumenty, które organy oceniły jako dowody w sprawie. Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli ma natomiast umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przypisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej. W świetle tych przepisów nie jest uzasadnione stwierdzenie Sądu I instancji, że dopóki Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli nie zostanie dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu, ustalenia dokonane na jego podstawie należy uznać za dowolne i arbitralne. Trzeba przypomnieć, że zarówno spółka I., jak i Sąd I instancji nie zakwestionowali żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach. W podsumowaniu tej części rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela krytycznego stanowiska Sądu I instancji co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Uważa natomiast, że nie wszystkie ustalenia organów, poczynione na podstawie tych dowodów są prawidłowe. Ma rację Sąd I instancji stwierdzając, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego uznały za niewiarygodne przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej (czyli posiadania działek rolnych, zgłoszonych do płatności). Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że okoliczność, że spółka z o.o. powiązana z P.M. zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P.M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że ta spółka nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej oraz, że nie jest w posiadaniu nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Również powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstawy do przyjęcia, że podmioty te nie są od siebie faktycznie niezależne w swej działalności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, niebudzące wątpliwości co do ich treści, nie kwestionowane przez stronę skarżącą i przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką I. a innymi podmiotami, stanowią natomiast istotne wskazanie, że zachodzić może nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do tego, że zarzut uczestniczenia przez spółkę I. w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materialne dowodowym przedstawionym Sądowi. Sąd I instancji powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Powinien rozważyć i ocenić wszystkie zachodzące między spółkami powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, w świetle wytycznych, jakie zawiera wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12. Sąd I instancji powinien odpowiedzieć na pytania: po pierwsze - czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności. Odczytanie tych celów powinno uwzględniać również przepisy prawa krajowego. W przypadku płatności rolnośrodowiskowej przepisy rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, które ustalają zasadę : mniejsza łączna powierzchnia działek deklarowanych do płatności – wyższa stawka płatności (§ 14 ust. 1). Po drugie wreszcie – czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, nie świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie, w jakim Sąd niewłaściwie ocenił, że materiał dowody zebrany w sprawie nie jest wystarczający do dokonania oceny w przedmiocie stworzenia, z udziałem spółki I., sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku z przedstawionych wyżej przyczyn, bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zgłoszonego w piśmie I. z dnia 27 lipca 2016 r. wniosku o wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Z art. 267 TFUE wynika obowiązek NSA przedstawienia Trybunałowi pytania prawnego (prejudycjalnego) w przypadku, gdy według tego Sądu do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie poddanej kontroli instancyjnej nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni wskazanych przepisów prawa unijnego, stąd też NSA nie widzi potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).