VI SA/Wa 1815/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant: ref. staż. Piotr Czyżewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę Decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w Warszawie, powołując się na art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. p. 749 z późn. zm.) w związku z art. 8 oraz na podstawie art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] sierpnia 2013 r. Spółki z o.o. M. z siedzibą w [...] utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. cofającą w części dotyczącej punktu gier na automatach o niskich wygranych znajdującego się w miejscowości [...] przy ul. [...] zezwolenie udzielone decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. spółce z o.o. M. z siedzibą w [...] (zwanej dalej także skarżącą) na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego. Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej w [...] udzielił skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w [...] punktach na terenie województwa mazowieckiego. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] pismem z dnia [...] lutego 2012 r. poinformował Dyrektora Izby Celnej w Warszawie, że w punkcie gier na automatach o niskich wygranych znajdującym się w miejscowości [...] przy ulicy [...] skarżąca od dnia 1 lutego 2010 r. nie wykonuje działalności objętej w/w zezwoleniem. W związku z powyższym Dyrektor Izby Celnej w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. cofającej spółce zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa mazowieckiego w części dotyczącej punktu mieszczącego się w miejscowości [...] przy ul. [...]. Z ustaleń poczynionych przez organ wynikało, że w przedmiotowym punkcie strona nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. przez okres dłuższy niż 6 miesięcy i nie było to spowodowane następstwem działania siły wyższej, o czym świadczy dokonane przez skarżącą zgłoszenie z dnia [...] stycznia 2010 r. dotyczące zawieszenia eksploatacji automatu [...] nr fabryczny [...], nr poświadczenia rejestracji [...] od dnia 1 lutego 2010 r. W odwołaniu od decyzji strona wniosła o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 121 § 1 i § 2 w związku z art. 122 w związku z art. 124 w związku z art. 180 § 1 w związku z art. 187 § 1 w związku z art. 188 w związku z art. 191 ustawy – Ordynacja podatkowa w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych poprzez niezasadne niedopuszczenie oraz nieprzeprowadzenie w sprawie dowodu z przesłuchania świadka zgłoszonego przez spółkę w toku postępowania w szczególności na okoliczność, że skarżąca realizowała działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punkcie gier będącym przedmiotem postępowania w sprawie w szczególności na okoliczność braku podstaw do przyjęcia, że strona zaprzestała oraz niewykonywała prowadzenia tej działalności, w sytuacji, gdy dowód ten miał podstawowe znaczenie z punktu widzenia przedmiotu postępowania prowadzonego w sprawie, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 w związku z art. 121 § 1 i 2 w związku z art. 122 w związku z art. 124 ustawy Ordynacja podatkowa w związku z art. 8 w związku z art. 59 pkt 4 w związku z art. 138 ust. 2 poprzez niewyjaśnienie w zaskarżonej decyzji treści zastosowanej przez organ normy, w tym m.in. znaczenia określenia zaprzestania lub niewykonywania prowadzenia działalności oznacza "nieurządzanie gier na automatach o niskich wygranych" poprzez niezweryfikowanie wszystkich przejawów prowadzenia działalności przez strony w zakresie, w którym cofnięto zezwolenie i ograniczenie tych przejawów tylko i wyłącznie do faktu czynnej eksploatacji automatów do gier, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 pkt 4 w zw. z art. 129 ust. 1, w związku z art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 35 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jedynym przejawem aktywności strony posiadającej zezwolenie na urządzenie gier na automatach o niskich wygranych jest czynna eksploatacja automatów do gier o niskich wygranych, w sytuacji, gdy przejawy prowadzenia działalności podmiotu, posiadającego wspomniane zezwolenie mogą być znacznie szersze zwłaszcza, że ustawa wprost wskazuje, że zezwolenie obejmuje "urządzanie i prowadzenie działalności" a nie tylko "prowadzenie działalności", do czego ograniczył je organ rozpoznający sprawę, 4) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 59 pkt 4 w zw. z art. 129 ust. 1 w zw. z art. 138 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że z art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych wynika, że art. 59 pkt 4 tej ustawy powinien być stosowany do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych podczas, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu, z uwzględnieniem konieczności jego "odpowiedniego stosowania" prowadzi do wniosku, że art. 59 ust. 4 ustawy o grach hazardowych nie powinien być stosowany do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, 5) z ostrożności – naruszenie przepisów prawa materialnego w zw. z art. 129 ust. 1 w związku z art. 138 ust. 2, w związku z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy z art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych wynika, że art. 59 pkt 4 tejże ustawy stosowany odpowiednio nie powinien być stosowany do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, 6) z ostrożności – naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 w zw. z art. 121 § 1 i 2 w związku z art. 122 w zw. z art. 124 ustawy Ordynacja podatkowa w zw. z art. 8 w związku z art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 129 ust. 1, w zw. z art. 138 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych wskutek braku wskazania oraz wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia sposobu odpowiedniego stosowania art. 59 pkt 4 w zw. z art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. W odwołaniu skarżąca ponownie wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka M. S. na okoliczność prowadzenia przez stronę działalności w punkcie gier będącym przedmiotem postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Izby Celnej w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezspornie wynika, że spółka nie wykonywała działalności w pkt gier znajdującym się w miejscowości [...] przy ul. [...] przez okres dłuższy niż 6 miesięcy. Świadczy o tym dokonane przez stronę zgłoszenie z dnia [...] stycznia 2010 r. dotyczące przemieszczenia eksploatacji automatu [...], nr fabryczny [...] od dnia 1 lutego 2010 r. Powyższe oznacza, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych, skutkujące cofnięciem zezwolenia w części dotyczącej ww. punktu. Organ podniósł, że nie uwzględnił wniosku dowodowego strony odnośnie przesłuchania świadka albowiem okoliczności na jakie miał zeznawać świadek zostały wystarczająco stwierdzone innym dowodem. Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony, organ wskazał, że są całkowicie bezzasadne. Z treści art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych wynika, że w przypadku skarżącej, która uzyskała zezwolenie przed wejściem w życie ustawy o grach hazardowych i może prowadzić działalność do czasu wygaśnięcia tego zezwolenia należy odpowiednio stosować art. 59 ustawy o grach hazardowych. "Odpowiednie stosowanie" przepisu oznacza bezpośrednie jego stosowanie, z odpowiednimi modyfikacjami bądź należy odstąpić od jego stosowania. W niniejszej sprawie "zdaniem organu przepis art. 59 należy stosować bezpośrednio do zaistniałego stanu faktycznego sprawy. Według oceny organu nie jest także zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania przejawiający się w niewyjaśnieniu przez Dyrektora Izby Celnej w Warszawie pojęć "zaprzestanie" i "niewykonywanie" działalności. Organ podkreślił, że powołał się na definicję tych pojęć zamieszczoną w słowniku współczesnym języka polskiego pod red. prof. dr hab. Bogusława Dunaja i wskazał, że użyte w przepisie art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych pojęcie "zaprzestanie" to zaprzestanie działalności w ogóle w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Natomiast "niewykonywanie" oznacza sytuację, która wystąpiła w sprawie, tzn. ustalono w sposób bezsporny, że strona faktycznie nie urządzała gier na automatach o niskich wygranych w punkcie gry a przerwa w nieprowadzeniu tej działalności była dłuższa niż 6 miesięcy. Na decyzję z dnia [...] marca 2014 r. spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w której podniosła analogiczne zarzuty jak w piśmie nazwanym "odwołaniem" od decyzji wydanej w pierwszej instancji uzupełniając je o dodatkowy zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 121 § 1 i 2 w zw. z art. 122 w zw. z art. 124 w zw. z art. 180 § 1 w zw. z art. 187 § 1 w zw. z art. 191 w związku z art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Ordynacji Podatkowej w związku z art. 8 ustawy o grach hazardowych w związku z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającego procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa technicznych (Dz. Urz. UE wydanie specjalne w języku polskim, rozdział 13, t. 20 s. 337 zm. Dz. Urz. UE wydanie specjalne w języku polskim, rozdział 13, t. 21, s. 8, dalej dyrektywa 98/34/WE) w zw. z § 2 pkt 3) i 5) rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. Urz. nr 239, poz. 2039 z późn. zm., dalej rozporządzenie w sprawie notyfikacji) wskutek niedokonania przez organ na etapie postępowania administracyjnego weryfikacji tego czy art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych stanowi nienotyfikowany przepis techniczny w rozumieniu artykułu 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz w rozumieniu § 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia w sprawie notyfikacji a zatem niedokonania weryfikacji tego, czy mógł on być stosowany i czy mógł stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z podniesionymi zarzutami strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I i II instancji wraz z zasądzeniem na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów wojewódzki sąd sdministracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Poza tym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., p. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Według oceny Sądu Dyrektor Izby Celnej w Warszawie nie dopuścił się wskazanych przez stronę uchybień proceduralnych jak również do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w sprawie zastosował właściwe przepisy prawa materialnego. Poza sporem pozostaje, że skarżąca spółka na mocy decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. uzyskała zezwolenie na prowadzenie przez okres 6 lat działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w [...] punktach na terenie województwa mazowieckiego. Powyższe zezwolenie zostało udzielone spółce za czasów obowiązywania ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. p. 27 z późn. zm.), która została uchylona przez przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. p. 1540 z późn. zm.) obowiązującej od dnia 1 stycznia 2010 r. W myśl art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych "działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzone do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej". Zgodnie natomiast z art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych "do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1 stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59 z tym, że organem właściwym jest organ, właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy". Z kolei art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych stanowi, że organ właściwy w sprawie udzielenia zezwolenia cofa to zezwolenie w całości lub w części w przypadku "zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem siły wyższej. Sformułowanie tego przepisu wskazuje na to, że w przypadku spełnienia się przesłanek określonych w powyższym przepisie organ zobowiązany jest wydać decyzję cofającą w całości bądź części zezwolenie, po przeprowadzeniu postępowania na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 z późn. zm.) tak jak stanowi art. 8 ustawy o grach hazardowych. Z ustaleń poczynionych przez organ orzekający w niniejszej sprawie wynika, że pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Naczelnik Urzędu Celnego w [...] powiadomił go, że na podstawie pisma spółki z [...] stycznia 2010 r. uzyskał on wiadomość, że skarżąca w dniu 1 lutego 2010 r. w punkcie [...],[...],[...],[...], zawiesza działalność zaś znajdujący się automat [...] wyłącza z eksploatacji i przemieszcza na magazyn. Z dalszego pisma spółki z [...] stycznia 2012 r. wynika, że wznawia działalność w tym punkcie z dniem [...] lutego 2012 r. i przydziela nowy automat celem eksploatacji. W świetle oświadczeń spółki w przedmiotowym punkcie nie prowadziła ona więc działalności w okresie od 1 lutego 2010 r. do dnia 5 lutego 2012 r. Wobec powyższego Dyrektor Izby Celnej w Warszawie prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie istnieją podstawy z art. 59 pkt 4 do cofnięcia spółce w części tj. odnośnie punktu [...],[...],[...] zezwolenia z dnia [...] czerwca 2008 r., albowiem spółka niewykonywała przez okres 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem przy czym nie wykazała ona aby ten stan rzeczy był spowodowany siłą wyższą. Organ prawidłowo nie uwzględnił wniosku dowodowego spółki w postaci dopuszczenia dowodu z zeznań świadka, albowiem istotne okoliczności tj. nieprowadzenie działalności przez spółkę zostały stwierdzone jej oświadczeniami, zawartymi w pismach z [...] stycznia 2010 r. oraz z [...] lutego 2012 r. (art. 188 Ordynacji podatkowej). Pisma te świadczą poza tym o tym, że strona przez zawieszenie działalności rozumiała stricte zaprzestanie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych przez usunięcie automatu do magazynu. W tym stanie rzeczy na obecnym etapie postępowania nie może ona udowadniać, że w sprawie nie zweryfikowano wszystkich przejawów prowadzenia działalności przez stronę w zakresie, w którym cofnięto zezwolenie i ograniczono tych przejawów tylko i wyłącznie do faktu czynnej eksploatacji automatów do gier. Bezzasadnie kwestionuje również skarżąca, że art. 59 ust. 4 ustawy o grach hazardowych nie ma zastosowania do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Wykładnia przepisów art. 129 ust. 1, 138 ust. 2 i 59 ust. 4 ustawy o grach hazardowych wskazuje, że art. 59 ust. 4 ustawy znajduje bezpośrednie zastosowanie do spółki, która uzyskała zezwolenie w czasie obowiązywania ustawy o grach i zakładach wzajemnych i działalność kontynuuje po wejściu w życie ustawy o grach hazardowych do czasu wygaśnięcia zezwolenia. Ustosunkowując się do zarzutu skargi, określonego w pkt 7 Sąd zauważa, że ocena, czy zastosowana w sprawie podstawa rozstrzygnięcia tj. art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych z punktu widzenia spełnienia w przypadku ustawy o grach hazardowych wymogów notyfikacyjnych określonych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. w sprawie ustanowienia procedury udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego wiąże się z koniecznością rozstrzygnięcia kwestii, czy zawarty w tej ustawie przepis art. 59 pkt 4 stanowi przepis techniczny - i tym samym zgodnie z art. 8 dyrektywy – wymagał poddania go notyfikacji Komisji Europejskiej. W uzasadnieniu decyzji organ nie ustosunkował się do tej kwestii, gdyż strona w toku postępowania nie sformułowała analogicznego zarzutu. Nie uczynił tego również z własnej inicjatywy ale dopiero w odpowiedzi na skargę. Uchybienie to nie miało jednakże wpływu na wynik sprawy, albowiem przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych nie posiada technicznego charakteru, jeżeli weźmie się pod uwagę kryteria oceny przyjęte w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. Trybunału Sprawiedliwości w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11, który uznał, że za wymagające notyfikacji Komisji przepisy techniczne w postaci innych wymagań można uznać jedynie te przepisy ustawy o grach hazardowych, które spełniają łącznie dwa warunki: 1) mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach poza kasynami i salonami gry oraz 2) wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości i sprzedaż produktów. W cytowanym wyżej wyroku Trybunał zajął stanowisko odnośnie przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych, ustanawiających zakazy wydawania, przedłużania i zmiany (co do miejsca urządzania gry) zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (art. 129 ust. 2, 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych). Tymczasem mający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych nie stanowi przepisu zakazującego wydawanie, przedłużanie i zmianę zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, ani też nie wprowadza nowych w stosunku do tych istniejących w dotychczasowym stanie prawnym warunków mogących mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż automatów do gier. W istocie przepis ten jest powtórzeniem art. 52 ust. 2 pkt 4 obowiązującej uprzednio ustawy o grach i zakładach wzajemnych, z tym, że poprzedni przepis wprowadzał skutek w postaci cofnięcia zezwolenia już po upływie 3 miesięcy od zawieszenia prowadzonej działalności. Skarżąca w dacie ubiegania się o zezwolenie musiała mieć więc świadomość, iż zaprzestanie działalności przez okres przewidziany w ustawie skutkować będzie cofnięciem zezwolenia. Mając powyższe na uwadze wobec bezskuteczności zarzutów skargi Sąd orzekł o jej oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.