II OSK 2996/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Wawrzyniak del WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 845/14 w sprawie ze skargi M. G. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 29 września 2015r., sygn. akt II SA/Lu 845/14, oddalił skargę M. G. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich i przyznał pełnomocnikowi skarżącej koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zaskarżonym postanowieniem Szef Urzędu, orzekając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 i art. 129 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, której stroną jest E. G.. Organ wskazał, że E. G. w dniu 11 lipca 2014 r. (data stempla pocztowego) złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Tymczasem decyzja ta – jak wynika ze znajdującego się a aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru – została doręczona stronie w dniu 24 czerwca 2014 r. Przedmiotowy wniosek został więc złożony z uchybieniem 14-dniowego terminu, przy czym strona nie wystąpiła jednocześnie z prośbą o jego przywrócenie. Skargą E. G. zaskarżył powyższe postanowienie. W skardze tej nie zawarł żadnych merytorycznych zarzutów wobec zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zwrócił się natomiast z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prośbę tę uzasadnił tym, że z powodu choroby od maja 2014 r. przebywał poza miejscem zamieszkania, zaś przesyłkę zawierającą decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. odebrała osoba upoważniona. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 28 września 2015 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W ocenie pełnomocnika strony skarżącej w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności dotyczących doręczeń i ich skuteczności. W świetle bowiem art. 39 i art. 43 k.p.a. doręczenie zastępcze może mieć zastosowanie wyłącznie w razie nieobecności adresata oraz zastania dorosłego domownika, któremu można doręczyć pismo. Ponadto ów domownik musi podjąć się oddania pisma adresatowi, zaś potwierdzenie odbioru przesyłki powinno zawierać jego czytelny podpis i datę odbioru. Tymczasem z załączonego do akt niniejszej sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r. wynika, że została ona doręczona osobie posługującej się nazwiskiem "G.". Na potwierdzeniu tym nie wskazano jednak danych osobowych tej osoby (imienia), czy też stopnia pokrewieństwa z adresatem. Wobec tego istnieje rzeczywisty problem z identyfikacją osoby, która odebrała przesyłkę i nie sposób zanegować, iż przesyłkę tę mogła odebrać całkowicie obca osoba i przekazać następnie jedynie w sobie odpowiednim terminie przesyłkę stronie skarżącej. W konsekwencji istnieją realne podstawy by kwestionować skuteczność doręczenia przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu analiza akt niniejszej sprawy potwierdza zasadność zastosowania przez Szefa Urzędu art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i wydania na jej podstawie postanowienia stwierdzającego uchybienie przez E. G. terminowi do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., odmawiającą przyznania skarżącemu uprawnień kombatanckich. Wątpliwości Sądu nie budzi skuteczność doręczenia skarżącemu w dniu 24 czerwca 2014 r. ww. decyzji. W aktach sprawy znajduje się bowiem zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej to rozstrzygnięcie i skierowanej do skarżącego, na którym to potwierdzeniu widnieje podpis składający się z nazwiska "G." oraz data "24.06.2014", wskazana jako data odbioru korespondencji, przy czym data ta odpowiada dacie zwrotu potwierdzenia odbioru do organu, widniejącej na pieczęci placówki oddawczej, zaś jej prawidłowość pozostaje poza sporem. Sąd podniósł też, że figurujący na potwierdzeniu odbioru decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. podpis odpowiada nazwisku adresata korespondencji i nie zamieszczono przy nim adnotacji wskazującej, jakoby był to podpis innej osoby niż adresat, a będącej dorosłym domownikiem, który zobowiązał się oddać przesyłkę adresatowi. To zaś pozwala przyjąć, że przedmiotową przesyłkę doręczono w dniu 24 czerwca 2014 r. adresatowi, tj. E. G. do rąk własnych i to jego podpis widnieje na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W przekonaniu Sądu twierdzenie pełnomocnika skarżącego, jakoby przedmiotowy podpis mógł należeć do członka rodziny skarżącego, posługującego się tym samym nazwiskiem, a nie do samego skarżącego, nie zostało w żaden sposób uprawdopodobnione. Strona nie przedstawiła bowiem w tym zakresie żadnego dowodu, chociażby potwierdzającego jej rzekomą nieobecność w miejscu zamieszkania w dniu 24 czerwca 2014 r. Sąd zauważył też, że kształt spornego podpisu nie odbiega w widoczny sposób od kształtu innych podpisów skarżącego znajdujących się w aktach sprawy, co dodatkowo prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw by kwestionować jego autentyczność, bądź by przypisywać go innej osobie. Ponadto nawet gdyby przyjąć, iż doręczenie E. G. decyzji odbyło się w dniu 24 czerwca 2014 r. w trybie art. 43 k.p.a., a co za tym idzie, że podpis zamieszczony na zwrotnym potwierdzeniu odbioru należy do członka rodziny skarżącego, będącego dorosłym domownikiem, który podjął się oddania przesyłki adresatowi, to z powodu braku jedynie imienia tej osoby w jej podpisie na owym potwierdzeniu i tak nie sposób kwestionować skuteczności tego doręczenia. Ograniczenie czytelnego podpisu osoby odbierającej korespondencję jedynie do nazwiska nie świadczy bowiem o tym, że doręczyciel nie stwierdził tożsamości tej osoby zgodnie z wymogiem § 21 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz.U. z 2013 r. poz. 545). Z przytoczonych wyżej względów Sąd przychylił się do stanowiska Szefa Urzędu, iż skuteczne doręczenie E. G. decyzji tego organu z dnia [...] czerwca 2014r. miało miejsce w dniu 24 czerwca 2014 r. Oznacza to, że wynikający z dyspozycji art. 129 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. czternastodniowy termin do złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy upływał w dniu 8 lipca 2014 r. Tymczasem okolicznością bezsporną pozostaje, że wniosek taki skarżący nadał na adres organu za pośrednictwem Poczty Polskiej dopiero w dniu 11 lipca 2014 r. Wniosek ten został więc złożony z uchybieniem ustawowego terminu. Z jego treści w żaden sposób nie wynika natomiast, by skarżący zawarł w nim jednocześnie wniosek o przywrócenie owego terminu. Odnosząc się do argumentów skargi wskazujących na brak winy E. G. w uchybieniu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Sąd wyjaśnił, że argumenty te pozostają bez znaczenia w ramach kontroli postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi, a mogłyby podlegać ocenie jedynie w ramach rozpoznania wniosku o jego przywrócenie. Właściwym do rozpoznania takiego wniosku jest organ administracji, który wobec faktu, iż skarżący wniosek taki zawarł w skardze złożonej do Sądu za jego pośrednictwem, powinien wniosek ten załatwić odrębnym postanowieniem. Skargą kasacyjną M. G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, a mianowicie art. 37 ust. 2 w zw. z art. 47 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529 ze zm.) i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 maja 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług pocztowych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r., poz. 545 ze zm.) przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przesyłkę doręczono adresatowi tj. E. G., podczas gdy złożony na dowodzie doręczenia podpis osoby odbierającej przesyłkę (podczas nieobecności adresata lub sam adresat) musi identyfikować tę osobę. Co więcej strona skarżąca podnosi, iż przedmiotowa przesyłka została odebrana przez inną osobę a na zwrotnym potwierdzeniu odbioru widnieje jedynie podpis "G." - a zatem brak przesłanek pozwalających dostatecznie przyjąć iż przesyłkę doręczono do rąk własnych E. G.; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy - p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 43 i art. 46 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowienia organu w sytuacji, gdy na dowodzie doręczenia znajdujący się podpis osoby odbierającej tą przesyłkę nie spełnia wymogów umożliwiającą jednoznaczną identyfikację tej osoby. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie może odnieść zamierzonego skutku, a to z poniższych względów. Po pierwsze, nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 37 ust. 2 w zw. z art. 47 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529 ze zm.) i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 maja 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług pocztowych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r., poz. 545 ze zm.) przez ich błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni powyższych przepisów, a tym samym nie mógł dopuścić się zarzucanego mu naruszenia prawa. Sformułowanie zarzutu:" przyjęcie, że przesyłkę doręczono adresatowi tj. E. G. (...)" zdaje się wskazywać, iż strona w istocie zarzuca naruszenie powyższych przepisów przez niewłaściwe zastosowanie. Niezależnie od sposobu sformułowania tego zarzutu Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia tych przepisów. Przepis art. 47 ustawy - Prawo pocztowe stanowi jedynie podstawę prawną do wydania przez Ministra właściwego do spraw łączności rozporządzenia określającego warunki wykonywania usług powszechnych obejmujących zaś przepis art. 37 ust. 2 posiada 6 kolejnych jednostek redakcyjnych ( pkt 1- 6, a pkt 1 ma kolejne trzy jednostki redakcyjne - litery a-c) dotyczących różnych sytuacji i podmiotów, którym następuje doręczenie przesyłki (osób fizycznych i osób prawnych). Strona nie wskazała, który konkretnie przepis, jej zdaniem, został naruszony w niniejszej sprawie. W tej sytuacji nie można uznać, aby zarzut skargi kasacyjnej został należycie postawiony. Zgodnie zaś z § 21 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia przesyłki rejestrowane doręcza się zgodnie z art. 37 ustawy – Prawo pocztowe za pokwitowaniem odbioru, po stwierdzeniu tożsamości osoby uprawnionej do odbioru. W niniejszej sprawie na potwierdzeniu odbioru decyzji organu I instancji, obok daty 24-06-2014, figuruje pod adnotacją "Potwierdzam własnoręcznym podpisem odbiór przesyłki" a przed nadrukiem" data i podpis odbiorcy" czytelny podpis – "G.". Fakt, iż na potwierdzeniu odbioru figuruje jako nazwisko osoby odbierającej przesyłkę nazwisko "G." bez podania imienia, nie daje podstaw do przyjęcia założenia, że doręczyciel nie doręczył przesyłki E. G.. Przepis art. 46 § 1 k.p.a. wymaga, aby odbierający pismo potwierdził doręczenie mu pisma swoim podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że zamieszczenie daty i czytelnego podpisu – nazwiska adresata bez imienia nie uzasadnia twierdzenia, że przesyłkę odebrała inna osoba, w szczególności dorosły domownik. W przypadku bowiem doręczenia przesyłki innej osobie niż adresat doręczyciel czyni adnotację kto przesyłkę odebrał. Zasady doręczania pism przez organ administracji publicznej regulują przepisy rozdziału 8 " Doręczanie " Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 1113 ze zm.), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a. ). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy – art. 42 § 1 k.p.a. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, osobom wymienionym w art. 43 k.p.a., jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O takim doręczeniu pisma zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w skrzynce na korespondencję lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego), jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem, aby Sąd pierwszej instancji mógł zastosować ten przepis ustawa wymaga stwierdzenia, iż organ administracji dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie, co uzasadniało oddalenie skargi. Z powyższych względów chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 43 i art. 46 § 1 k.p.a. Jednocześnie, zważywszy na sposób sformułowania powyższego zarzutu, podkreślić należy, iż art. 1 p.p.s.a. nie posiada takich jednostek redakcyjnych jak wskazano w skardze kasacyjnej. Jak stanowi art. 1 p.p.s.a. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Być może autor skargi kasacyjnej zamierzał zarzucić inny przepis tej lub innej ustawy, jednak Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd kasacyjny, nie może za stronę formułować czy też poprawiać zarzutów skargi kasacyjnej bądź domyślać się jaki przepis strona miała na myśli stawiając dany zarzut. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.