III SA/Kr 1592/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lipca 2014r. nr [ ] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 21 i art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 104 K.p.a. odmówił M. M. umorzenia kwoty 4018,70 zł nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalonych decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] wraz z ustawowymi odsetkami od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że pismem z dnia 18 listopada 2013 r. M. M. zwróciła się o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres 1 października 2007 r. do 30 kwietnia 2008 r., ustalonych decyzją Marszałka Województwa z dnia [...] 2013 r. Na podstawie informacji dostarczonych przez wnioskodawczynię organ ustalił, że jej rodzina składa się z sześciu osób (rodzice, troje dzieci własnych oraz jedno przysposobione). Głównym źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie męża z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej w wysokości 1200 zł, zasiłek pielęgnacyjny na dziecko w wysokości 153 zł, zasiłek rodzinny w wysokości 448 zł. Zatem dochód na członka rodziny wynosi 300,20 zł miesięcznie. Na miesięczne wydatki rodziny składają się opłaty za: energię elektryczną w wysokości 150,00 zł, wywóz śmieci 30,00 zł, wywóz ścieków 60,00 zł, za telefon 123,00 zł, gaz 55,00 zł, za zajęcia pozalekcyjne dzieci 160,00 zł, bilet miesięczny dla córki 90, 00 zł oraz abonament, co stanowi łącznie 683 zł. Po odliczeniu udokumentowanych wydatków, miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na członka rodziny wynosi 186,33 zł. Z informacji przesłanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej wynika, że rodzina nie korzysta z pomocy społecznej, gdyż nie jest w tak trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zarówno M. M. jak i jej mąż są zarejestrowani w urzędzie pracy jako osoby bezrobotne. Marszałek Województwa stwierdził, że strona nie wykorzystuje przysługujących jej możliwości poprawy sytuacji finansowej rodziny, bowiem nie ubiega się o udzielenie pomocy społecznej. Podniósł, że sama trudna sytuacja materialna rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie szczególna i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin. Zasadą wynikającą z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest, że każde świadczenie uznane za nienależnie pobrane, w rozumieniu art. 30 ust. 2 podlega zwrotowi. Ponadto z art. 30 ust. 9 ustawy wynika, że umorzenie nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami jest najdalej idącą formą pomocy rodzinie, mogącą co do zasady mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku, w którym organ prowadzący postępowanie ustali, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, zaś inne formy pomocy, jak odroczenie terminu płatności zobowiązania, rozłożenie go na raty lub umorzenie części nienależnie pobranego świadczenia jest w danej sprawie niecelowe. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił, że sytuacja rodzinna osoby zobowiązanej jest wprawdzie trudna, jednakże nie na tyle trudna, aby uzasadniała umorzenie zobowiązania wraz z odsetkami. Od tej decyzji M. M. wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia. Stwierdziła, że decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż kwota jaką miesięcznie dysponuje jej rodzina po odliczeniu wydatków jest bardzo niska i wynosi 186,33 zł na osobę. W związku z tym nie jest w stanie spłacić nienależnie pobranych świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 lipca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że instytucja umorzenia należności powinna być stosowana wyjątkowo i to jedynie w sytuacjach, gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego, bądź gdy dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę zobowiązaną albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Decyzja w przedmiocie umorzenia kwoty świadczeń nienależnie pobranych jest decyzją podejmowaną w ramach uznania administracyjnego. Organ ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie spełnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 9 ustawy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji przeanalizował sytuację M. M. pod kątem szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny. Organ wszechstronnie rozważył okoliczności sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Strona nie wykazała szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących jej sytuacji materialnej. Przedmiotowe orzeczenie nie pozbawia jednak strony prawa do wystąpienia z wnioskiem do organu I instancji o odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. M., domagając się jej uchylenia. Podała, że przy rozpoznawaniu sprawy nastąpiła pomyłka organów dotycząca okresu przyznania świadczenia rodzinnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika z kolei z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. Marszałek Województwa orzekł o uznaniu kwoty 4018,70 zł, z ustawowymi odsetkami za świadczenie nienależnie pobrane. Od tej decyzji nie został skutecznie wniesiony środek odwoławczy. Decyzja ma charakter ostateczny i pozostaje w obrocie prawnym. Okoliczności te są bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r. poz. 1456 ze zm.). Zgodnie z art. 30 ust. 1 powołanej ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Niemniej organ właściwy, który wydał decyzje w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może w świetle art. 30 ust. 9 cytowanej ustawy umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Trzeba przy tym od razu zauważyć, że decyzja w sprawie przyznania ulgi w zakresie spełnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego ma charakter uznaniowy. Ustawodawca pozostawia, bowiem organom administracji publicznej pewien luz decyzyjny, co do treści przyjętego rozstrzygnięcia. Nie oznacza to jednak zupełnej dowolności decyzji. Przeciwnie, organ administracji publicznej powinien w takim wypadku zebrać w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i przekonująco uzasadnić zajęte przez siebie stanowisko. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że pismem z 18 listopada 2013 r. M. M. zwróciła się o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami z powodu trudnej sytuacji materialnej i życiowej. Skarżąca zatem wniosła o przyznanie jej najdalej idącego zwolnienia z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o jakim mowa w art. 30 ust. 9 powołanej ustawy. Taki wniosek ze swej istoty obejmuje również mniejsze żądania w postaci wniosku o umorzenie tylko należności głównej, umorzenie tylko odsetek, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty kwoty podlegającej zwrotowi. W razie negatywnego załatwienia wniosku o maksymalne zwolnienie z rozważanego obowiązku organy administracji publicznej powinny zatem rozważyć możliwość udzielenia w mniejszym zakresie jednej z wymienionych ulg. Pełne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności głównej wraz z odsetkami wymaga zatem rozważenia i rozstrzygnięcia również o pozostałych, wymienionych w art. 30 ust. 9 cytowanej ustawy, zwolnieniach z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Nie jest, więc konieczne złożenie odrębnego wniosku (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 32/14). Tymczasem organy administracji publicznej poprzestały w niniejszej sprawie jedynie na rozważeniu samej możliwości umorzenia należności głównej i umorzenia odsetek od niej, podnosząc, iż rozłożenie na raty lub odroczenie terminu spłaty będzie możliwe dopiero po złożeniu stosownego nowego wniosku przez skarżącą. Taka konkluzja była zatem błędna i choćby z tego względu uzasadniała wyeliminowanie zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Wątpliwości budzą ponadto rozważania organów administracji publicznej w zakresie spełnienia przez skarżącą wymogu wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji jej rodziny. Nie ulega wątpliwości, że wyrażenie "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny", użyte w art. 30 ust. 9 powołanej ustawy, nie powinno być interpretowane rozszerzająco, gdyż kreuje ono wyjątek od ogólnej zasady zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, statuowanej w art. 30 ust. 1 cytowanej ustawy. Nie oznacza to jednak, że omawiana podstawa zwolnienia z obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych powinna być ograniczona jedynie do przypadków nadzwyczajnych. Ustawodawca zdecydował się bowiem skorzystać w tym przepisie z klauzuli generalnej, która ze swej istoty pozostawia organom administracji publicznej pewien luz decyzyjny. Tym samym ustalenie, czy w danej sprawie wystąpiły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczących sytuacji rodziny osoby wnioskującej o zwolnienie z obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, zależy od konkretnego przypadku i musi być zróżnicowana casu ad casum. Z uwagi na cel wyjątkowej regulacji ustanowionej w art. 30 ust. 9 ustawy chodzi tu przede wszystkim o sytuację, w której zachodzi duże prawdopodobieństwo, że natychmiastowa egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji. Do sytuacji typowych, w których art. 30 ust. 9 tejże ustawy może znaleźć zastosowanie, zalicza się w szczególności złą sytuację materialną, niepełnosprawność lub chorobę przewlekłą jednego z członków rodziny bądź też nagłe zdarzenie losowe, powodujące znaczny wzrost wydatków. Okoliczności te mają jednak tylko przykładowy charakter i nie wyczerpują katalogu sytuacji, w których można zastosować powołany przepis. Należy wskazać, że z oświadczeń dołączonych do akt sprawy wynika, iż M. M. i jej mąż są osobami bezrobotnymi, mają 2 dwie córki i syna oraz dziecko przysposobione. Źródłem utrzymania rodziny są wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej w kwocie 1200 zł, zasiłek pielęgnacyjny na dziecko w wysokości 153 zł, zasiłek rodzinny w wysokości 448 zł. Zatem dochód na członka rodziny wynosi 300,20 zł miesięcznie. Na miesięczne wydatki rodziny składają się opłaty za: energię elektryczną w wysokości 150,00 zł, wywóz śmieci 30,00 zł, wywóz ścieków 60,00 zł, za telefon 123,00 zł, gaz 55,00 zł, za zajęcia pozalekcyjne dzieci 160,00 zł, bilet miesięczny dla córki 90, 00 zł oraz abonament, co stanowi łącznie 683 zł. Po odliczeniu udokumentowanych wydatków, miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na członka rodziny wynosi 186,33 zł. Trzeba jednak podkreślić, że powyższe wyliczenie nie obejmuje kosztów związanych z zaspokojeniem takich podstawowych potrzeb jak choćby zakup żywności, środków czystości lub odzieży. Tak niski dochód na członka rodziny bezopornie kwalifikuje M. M. do skorzystania z pomocy społecznej. Organy powinny to wziąć pod uwagę i udzielić rodzinie skarżącej możliwego wsparcia finansowego. Co więcej z akt sprawy wynika, że córka skarżącej M. M. cierpi na epilepsję, co bez wątpienia powoduje, że miesięczne koszty utrzymania są większe, choćby ze względu na konieczność zakupu leków. Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że dochód skarżącej wystarczał jej na zaspokojenie wszystkich niezbędnych potrzeb związanych z utrzymaniem siebie i rodziny. Konsekwentnie, zatem nie można aktualnie twierdzić, iż sytuacja majątkowa skarżącej jest na tyle dobra, że powinna ona zwrócić kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych bez konieczności korzystania z pewnej formy wsparcia ze strony państwa. Organ w celu wnikliwego rozpatrzenia sprawy powinien zlecić przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co w sposób niebudzący wątpliwości pozwoli ustalić sytuację materialną skarżącej i jej rodziny. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji doszedł do przekonania, że organy nie ustaliły w sposób wszechstronny sytuacji życiowej, majątkowej i rodzinnej wnioskodawczyni. Ograniczyły się do zaprezentowania sytuacji majątkowej skarżącej, a odmowa umorzenia należności została uzasadniona niewykazaniem przez stronę szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji skarżącej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dokonały więc ustaleń, które uzasadniałyby odmowę umorzenia spłaty nienależnie pobranego świadczenia. W szczególności organy nie przeprowadziły wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie dokonały analizy sytuacji majątkowej skarżącej w świetle przesłanek z cyt. art. 30 ust. 9 ustawy, a w szczególności nie ustaliły czy i jaki wpływ na sytuację skarżącej ma obowiązek spłaty kwoty nienależnego świadczenia, a mianowicie czy i jakim stopniu wpłynie to na jej pogorszenie, czy skarżąca będzie w stanie zaspokoić swoje podstawowe bytowe potrzeby, skoro z przedstawionych dokumentów wynika, że jest zarówno ona jak i jej mąż jest osobą bezrobotną. Takie ustalenia nie zostały w sprawie dokonane przez organy administracji, co powoduje, że zasadnym jest zarzut skargi o dowolności zaskarżonych decyzji. W świetle powyższych rozważań stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie przy wydawaniu decyzji organy naruszyły przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zasady postępowania administracyjnego określone w art. 7 i 77 §1 K.p.a. Przepisy te zostały naruszone w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać bowiem należy, że jeżeli ustawodawca od uznania organu uzależnił rozstrzygnięcie sprawy organ ten obowiązany jest ustalić i rozważyć stan faktyczny w możliwie najdokładniejszy sposób, gdyż uznanie swobodne nie może nosić cech dowolności. Decyzja administracyjna powinna być wynikiem wszechstronnej analizy okoliczności danej sprawy przy uwzględnieniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego w tym ww. zasady z art. 7 K.p.a. zobowiązującego organ administracji publicznej do załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Materiał dowodowy sprawy powinien być przez organ administracji oceniony wszechstronnie, w świetle wszystkich okoliczności występujących w sprawie ( art. 77 § 1 K.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać oceny wniosku skarżącej opartego na przepisie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych po przeprowadzeniu postępowania z uwzględnieniem powyższych uwag i z uwzględnieniem zasad postępowania, mając w szczególności na uwadze dochody uzyskiwane przez skarżącą oraz ich wysokość. Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa.