II SAB/Wa 667/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Andrzej Góraj Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie udzielenia informacji publicznej – oddala skargę – Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. skarżące Stowarzyszenie [...] złożyła drogą elektroniczną wniosek do Prezesa Rady Ministrów o udostępnienie informacji publicznej, a to: – informacji przekazywanych w ramach wykonania umowy na dostarczanie wyników pochodzących z comiesięcznych pomiarów badań społeczno – politycznych z [...] S. A. w roku 2013; – informacji przekazanych w ramach wykonania umowy na dostarczanie comiesięcznych pomiarów badań społecznych z [...] Sp. z o. o. w roku 2013. Organ pismem z dnia [...] marca 2014 r. przesłanym drogą elektroniczną odpowiedział skarżącemu, że żądane informacje nie należą do kategorii informacji publicznych, ponieważ nie dotyczą spraw publicznych. W skardze z dnia [...] września 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżące Stowarzyszenie [...] zarzuciło Prezesowi Rady Ministrów bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. i w tej sytuacji wniosło o zobowiązanie Prezesa Rady Ministrów do wykonania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podało, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej i wskazało na stanowisko judykatury w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, a wskazując na opisany powyżej stan faktyczny i prawny podał, że wyniki z pomiarów badań społeczno – politycznych nie są informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy, bowiem nie są one wiadomościami wytworzonymi przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Nie są one dokumentami urzędowymi ani też wystąpieniami lub ocenami dokonywanymi przez organy władzy publicznej. Wyniki pochodzące z comiesięcznych pomiarów badań społeczno – politycznych [...] S. A. oraz [...] sp. z o. o. są sprzedawane na rynku w postaci baz danych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Powyższe bazy są autorskimi opracowaniami wyników badań społecznych, zebranych z zastosowaniem oryginalnej metodologii, których właścicielami są [...]S. A. oraz [...] sp. z o. o. Bazy te nie były przygotowane na zlecenie KPRM, która zakupiła je na takiej samej zasadzie, jak może to zrobić każdy inny nabywca. Na koniec dodano, że wyniki badań w formie raportów są po pewnym czasie umieszczane w archiwum ogólnodostępnym na stronie [...] oraz [...]. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2014 r. skarżące Stowarzyszenie stwierdziło, że możliwość udostępnienia informacji publicznej uzależniona jest od spełnienia warunku przedmiotowego polegającego na udowodnieniu, iż informacja stanowi informację publiczną, jak i podmiotowego polegającego na zobowiązaniu podmiotu do udzielenia informacji publicznej. Dalej podało, że art. 6 ustawy nie zawiera zamkniętego katalogu źródeł i rodzaju informacji publicznej, a zakresu podmiotowego nie można zawężać do dostępu do dokumentów. Zdaniem skarżącego, pomiary badań społeczno – politycznych stanowią informację publiczną i błędnym jest twierdzenie, iż podlegają one reżimowi ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, bowiem wspomniane grupy badawcze zajmują się opracowaniem badań na potrzeby klientów także publicznych, a więc na ich zlecenie i wobec powyższego są wyłączone przez art. 4 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Kończąc, powołało się na stanowisko judykatury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Oznacza to, że obywatelskie prawo do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, i że ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa). Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie istotnie spełniony został jedynie zakres podmiotowy stosowania ustawy, bowiem Prezes Rady Ministrów jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1). Natomiast będące w posiadaniu Prezesa Rady Ministrów i przekazywane jemu informacje w ramach wykonania umowy na dostarczanie wyników pochodzących z comiesięcznych pomiarów badań społeczno – politycznych z [...]S. A. w roku 2013 oraz informacje w ramach wykonania umowy na dostarczanie comiesięcznych pomiarów badań społecznych z [...] Sp. z o. o. w roku 2013, chociaż co do zasady mogą stanowić informację publiczną, to jednak w niniejszej sprawie nimi nie są. Zgodzić się należy ze skarżącym Stowarzyszeniem, że charakter informacji publicznej mają też informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, a zatem takie informacje, które nie są bezpośrednio przez nią zredagowane, a znajdują się w ich posiadaniu, jak w rozpoznawanej sprawie. Jednakże warunkiem niezbędnym zyskania przez nich waloru informacji publicznej – i co należy szczególnie zaakcentować – jest to, aby były one przeznaczone dla podmiotu zobowiązanego do ich udzielenia, a w przedmiotowej sprawie dla Prezesa Rady Ministrów, celem realizacji przez niego zadań publicznych i aby odnosiły się one do niego bezpośrednio oraz zostały wytworzone na jego zlecenie. Stanowisko takie jest już od dawna ugruntowane w judykaturze (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 517/06; z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1774/10; z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08, z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie – jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę – żądane dane chociaż są w jego posiadaniu, to jednak zostały one zakupione na zasadach komercyjnych od [...] S. A. i [...] Sp. z o. o. i nie były przygotowywane na zlecenie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, zaś na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu oświadczył, że w roku 2013 r. poza comiesięcznym wynikami badań, nie były kupowane jakieś konkretne opracowania. Skoro zatem będące w posiadaniu organu wskazane już wyżej informacje nie były przeznaczone bezpośrednio dla niego i nie służyły realizacji przez niego zadań publicznych, a ponadto nie odnosiły się do niego bezpośrednio i nie zostały wytworzone na jego zlecenie, to tym samym nie posiadają waloru informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.