II OZ 1114/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dnia 24 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. C. i A. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 624/14 o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w sprawie ze skargi J. C. i A. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] Postanowieniem z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 624/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podał, że zaskarżonym postanowieniem Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku odmówił J. C. i A. C. przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] o nałożeniu na skarżących grzywny w wysokości 10 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki oznaczonych obiektów budowlanych położonych na działkach nr [...] w K., gmina Krokowa. W skardze na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z dnia [...] listopada 2013 r. W ocenie skarżących wysokość grzywny jest karą nieadekwatną do ich sytuacji finansowej. Wykonanie tego postanowienia grozi im wyrządzeniem znacznej szkody lub spowodowania niemożliwych do odwrócenia skutków, upatrywanych w trudnościach z odzyskaniem poniesionych kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytoczył art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. podkreślając, że instytucja ochrony tymczasowej ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Przy czym to strona wnosząca o wstrzymanie wykonania winna wykazać okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku poprzez odniesienie się do konkretnych stanów lub zdarzeń świadczących o tym, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. W ocenie Sądu skarżący nie wykazali zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd podniósł, że w orzecznictwie dotyczącym wstrzymywania wykonania aktów nakładających na stronę obowiązek poniesienia określonych, wymiernych ciężarów finansowych, przyjmuje się, że wykonanie takich rozstrzygnięć nie musi się wiązać z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W art. 61 § 3 p.p.s.a. chodzi o szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Sąd zaznaczył, że postanowienie, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a jego przedmiotem jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki (będącego obowiązkiem o charakterze niepieniężnym). Grzywna nałożona postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim nie jest karą, a skarżący mogą uniknąć zapłacenia ustalonej kwoty grzywny wykonując egzekwowany obowiązek. Art. 125 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto stosownie do treści art. 126 wymienionej ustawy, nawet w razie uiszczenia bądź ściągnięcia grzywny w uzasadnionych przypadkach na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, orzeczona grzywna w celu przymuszenia może być zwrócona w wysokości 75 % lub w całości. Sąd zwrócił również uwagę na charakter obiektów podlegających rozbiórce – nietrwale związane z gruntem obiekty drewniane pełniące funkcję rekreacyjną oraz sanitariatu. Wykonanie rozbiórki tego rodzaju obiektów budowlanych przez skarżących nie wiąże się z tak wysokimi kosztami, a samo twierdzenie o "znacznych konsekwencjach finansowych" z tym związanych nie jest wystarczające dla uznania zaistnienia przesłanki znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. C. i A. C. zarzucając naruszenie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania postanowienia PINB z dnia [...] listopada 2013 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zażalenia skarżący podnieśli, że nie zgadzają się ze stanowiskiem Sądu, że wykonanie egzekwowanego obowiązku, tj. rozbiórki obiektu budowlanego, nie wiąże się z wysokimi kosztami. W ocenie skarżących Sąd nie wziął pod uwagę, że nieruchomość położona w miejscowości K. jest oddalona od ich miejsca zamieszkania o ok. 600 km. Wyjazd skarżących w celu dokonania rozbiórki jest niemożliwy, gdyż J. C. jest osobą schorowaną, a jej stan zdrowia wymaga stałej opieki. Skarżąca nie może pracować zawodowo, przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. W obecnej sytuacji obowiązek prowadzenia działalności gospodarczej spoczywa na A. C., a zatem nie ma on możliwości wyjazdu do K. celem dokonania rozbiórki. Ponadto wynajęcie innego podmiotu byłoby kosztowne i przekraczałoby możliwości finansowe skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie jest zasadne i zasługuje na uwzględnienie. Przyznanie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi odstępstwo od ogólnej reguły, wyrażonej w art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002, z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., zgodnie z którym wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania w sposób wyczerpująco zostały określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., w myśl którego są nimi: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki te należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Pojęcie wykonania użyte przez ustawodawcę w art. 61 p.p.s.a. należy odnosić do wszelkich aktów i czynności poddanych kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2014 r. o odmowie przywrócenia J. C. i A. C. terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie Sądu rozpatrując skargę na tego typu postanowienie można w ramach art. 61 § 3 p.p.s.a. objąć skarżącego ochroną tymczasową w zakresie wykonywania aktu wydanego w pierwszej instancji. Stanowisko Sądu odpowiada prezentowanemu w doktrynie poglądowi, że nie stoi na przeszkodzie, aby w przypadku wniesienia skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, sąd administracyjny udzielił ochrony tymczasowej przed wykonywaniem decyzji organu I instancji. Innymi słowy wstrzymanie wykonania w drodze stosowania normy art. 61 § 3 p.p.s.a. rozstrzygnięcia administracyjnego (decyzji lub postanowienia) nie jest uwarunkowane tym, aby postanowienie sądu pierwszej instancji w zakresie udzielenia ochrony tymczasowej ograniczało się do orzeczenia organu wydanego w drugiej instancji. Brzmienie zdania 3 art. 61 § 3 p.p.s.a. odnoszące się do zakresu przedmiotowego udzielenia ochrony tymczasowej wzmacnia takie stanowisko, gdyż decyzja organu I instancji, mieści się w pojęciu "aktu wydanego w postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy". A zatem, treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte będą zarówno akty zaskarżone jak i akty wydane w I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd I instancji przyjął, iż wstrzymanie wykonania aktów nakładających na stronę poniesienia określonych, wymiernych ciężarów finansowych nie musi wiązać się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Z tak generalnym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Celem instytucji wstrzymania wykonania aktu jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia organu I instancji, Sąd powinien dokonać analizy sytuacji strony i ocenić konieczność udzielenia ochrony tymczasowej z uwzględnieniem akt sprawy (akt sądowych i akt administracyjnych). W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji odmówił wstrzymania wykonania postanowienia organu I instancji mając na uwadze jedynie charakter obiektów podlegających rozbiórce. Tymczasem w przypadku postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia należy uwzględnić ewentualne możliwości finansowe skarżących i ich sytuację życiową. Przypomnieć należy, iż obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z tego przepisu spoczywa na wnioskodawcy, przy czym wypada podkreślić, iż przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Skarżący wnieśli o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10.000zł. Stwierdzić należy, że skarżący wykazali że w wyniku jego wykonania zaistniałoby niebezpieczeństwo, o którym mowa w przytoczonym powyżej przepisie, a do takiej oceny skłoniły Naczelny Sąd Administracyjny następujące okoliczności: dosyć duża wysokość nałożonej grzywny i obecnie trudna sytuacja materialna skarżących, a nadto choroba skarżącej. Wobec zatem zestawienia wysokości nałożonej grzywny z przedstawioną w zażaleniu sytuacją życiową skarżących uznać należało, że zasadnym jest wstrzymanie wykonania postanowienia organu I instancji. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na postawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji