II SA/Gd 582/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości przejętej na cele reformy rolnej oddala skargę. J. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 czerwca 2014 r., Nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty z dnia 3 lutego 2014 r., Nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości objętej zamkniętymi kartami C. karta 37 oraz karta 123 - aktualnie działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków m.in. numerami [...] praz [...] położone w obrębie C., gmina Ż. dla których Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą numer [...]. Zaskarżone postanowienia podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2014 r., Nr [...], działając na podstawie art. 61a k.p.a., Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu nieruchomości objętej zamkniętymi kartami C. karta 37 oraz karta 123 - aktualnie działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków m.in. numerami [...] praz [...] położone w obrębie C., gmina Ż., dla których Sąd Rejonowy w Kartuzach prowadzi księgę wieczystą numer [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie Starosta wyjaśnił, że nie ma podstaw prawnych, aby wszczynać postępowanie administracyjne w sprawie objętej wnioskiem, bowiem nieruchomość ziemska objęta kartami C. nr 37 i 123 przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Z zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Gdańsku z dnia 30 lipca 1946 r. wynika, że nieruchomość ziemska pozostawiona przez Niemca P. C. została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Starosta wskazał, powołując się na aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne, że roszczenia o zwrot nieruchomości przejętych na podstawie powyższych przepisów są roszczeniami o charakterze cywilnoprawnym, rozpatrywanymi przez sądy powszechne. Tryb administracyjny został przewidziany jedynie w stosunku do nieruchomości przejętych na podstawie art. 1 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6.09.1944 r. o reformie rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 10 poz. 51 ze zm.). W pozostałym zakresie tj. w przypadku nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt a-d dekretu właściwe są sądy powszechne. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. C. wskazał, jest ono dla niego krzywdzące, bo zamyka mu drogę do odzyskania odebranego majątku rodzinnego. J. Czerwionka wyjaśnił, że wystąpił o zwrot gospodarstwa rolnego jego dziadka Juliusza Pawła C. do Starosty , ponieważ uważa, iż ten organ powinien sprawdzić, czy odebranie gospodarstwa nastąpiło zgodnie z prawem. Wskazał on, że budynek mieszkalny jako wyodrębniona nieruchomość w C. przy ul. O. 145 był w posiadaniu rodziny i zamieszkały do 2010 r., opłacany był też podatek od nieruchomości, a obecnie wszystkie zabudowania zostały rozebrane. Ponadto, skarżący stwierdził, że organ I instancji nie ocenił, czy przejęte na własność Skarbu Państwa gospodarstwo było wykorzystywane zgodnie z celem wywłaszczenia, a w sprawie właściwy jest tryb postępowania administracyjnego. Rozpoznając zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 17 czerwca 2014 r., Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzielił stanowisko Starosty, że sprawa z wniosku skarżącego stanowi sprawę cywilną i podlega rozpatrzeniu przez sąd powszechny. Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ odwoławczy ustalił, że nieruchomości ziemskie pozostawione przez Niemca P. C. ks.w.T.65 II k.37 położona we wsi C. gmina C. powiat M. Województwa Gdańskiego o powierzchni 7.19.90 ha wraz z zabudowaniami i wszelkimi przynależnościami i ks.w.T.65 IV k.123 położona we wsi C. gminy C. powiat M. Województwa Gdańskiego o powierzchni 20.17.30 ha wraz z zabudowaniami i wszelkimi przynależnościami, na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Organ podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz sądów powszechnych, droga administracyjna jest dopuszczalna tylko w przypadku nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, (j.t. Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). W niniejszej sprawie przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu. Opierając się na dorobku sądownictwa powszechnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że do rozpoznania i oceny, czy przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z naruszeniem prawa właściwy jest sąd powszechny. Starosta nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku J. C., bowiem wniosek dotyczy sprawy cywilnej, która podlega rozpatrzeniu przez sąd powszechny. W konsekwencji uzasadnione było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. W skardze J. C. zarzucił niewyjaśnienie sprawy i błędne powoływanie się na zaświadczenia, że przedmiotowe nieruchomości podlegały reformie rolnej, które jednak nie potwierdzały ich przejęcia. Skarżący wyjaśnił, że dom mieszkalny był nadal w posiadaniu rodziny do 2013 r., co potwierdza opłacany podatek od nieruchomości. Rodzina zamieszkiwała na terenie gospodarstwa. W 1954 r. rodzinę wywłaszczono tylko z działek o nr [...] stwierdzając, że ich przejęcie nie uszczupli majątku rodzinnego. Według skarżącego potwierdza to, że nieruchomości pozostawały wówczas we władaniu rodziny. Skarżący wskazał, że w dniu 22 lipca 1950 r, przedmiotowy majątek był w posiadaniu właściciela i powinien mocą decyzji administracyjnej wrócić do prawowitego właściciela. Podkreślił on, że gospodarstwo nie zostało odebrane na zasadach określonych w dekrecie PKWN, nie spisano wymaganych protokołów, nie wydano aktu nadania nowym małorolnym właścicielom, nie wysiedlono także rodziny poza powiat i nie wypłacono długu hipotecznego zapisanego w dokumentach ksiąg wieczystych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając w świetle przedstawionych kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekające w przedmiotowej sprawie nie naruszyło przepisów prawa. Kontroli legalności w przedmiotowym postępowaniu poddano postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie Starosty , mocą którego odmówiono skarżącemu wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonych w obrębie C., gmina Ż., oznaczonych obecnie w ewidencji gruntów nr [...] i [...]. Organy obu instancji przyjęły bowiem, opierając się na utrwalonym orzecznictwie sądów powszechnych i administracyjnych, że dochodzenie tego rodzaju roszczeń odbywać się winno na drodze postępowania cywilnego a nie administracyjnego przed organami administracji. Asumptem do wydania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty był wniosek skarżącego o zwrot wskazanych nieruchomości, których jego poprzednik prawny został pozbawiony. Podstawą prawną kontrolowanych w sprawie postanowień w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania jest art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest m.in. zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie formułuje wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, albowiem nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Odmowa wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji, bowiem ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie, dlatego też rozstrzygnięcia organów administracji Sąd uznał za prawidłowe. Sformułowane przez skarżącego żądanie zwrotu dotyczyło nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (jt.: Dz.U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13), zwanego dalej dekretem. Przepis art. 2 ust. 1 dekretu stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie: a) stanowiące własność Skarbu Państwa z jakiegokolwiek tytułu, b) będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej, c) będące własnością osób skazanych prawomocnie za zdradę stanu, za dezercję lub uchylanie się od służby wojskowej, za pomoc udzieloną okupantom ze szkodą dla Państwa lub miejscowej ludności, względnie za inne przestępstwa, przewidziane w dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 31 sierpnia 1944 r. (Dz. U. R. P. Nr 4, poz. 16) oraz w dekrecie Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 30 października 1944 r. o ochronie Państwa (Dz. U. R. P. Nr 10, poz. 50), d) skonfiskowane z jakichkolwiek innych prawnych przyczyn, e) stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. W przepisie tym wskazano, że wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e, części pierwszej niniejszego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga. Zgodnie z treścią powyższego przepisu na cele reformy rolnej przeznaczone były m.in. nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli Rzeszy Niemieckiej, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej. Z zaświadczeń Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Gdańsku wydanych w dniu 30 lipca 1946 r. wynika, że nieruchomości ziemskie pozostawione przez Niemca P. C. (poprzednika prawnego skarżącego) oznaczone kartami nr 37 i nr 123, położone w C. zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu. Podstawę wydania tych zaświadczeń stanowił art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39 poz. 233 ze zm.), który stanowił, iż tytułem do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b), c), d) i e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. R. P. z 1945 r. Nr 3, poz. 13), jest zaświadczenie starosty, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych wyżej przepisów. Przejęcie nieruchomości ziemskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 dekretu następowało z mocy samego dekretu, a wpis w księdze hipotecznej dokonywany był wyłącznie na podstawie stosownego zaświadczenia, co wynika z § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Podkreślić należy, że zaświadczenie wydane przez wojewódzki urząd ziemski stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej nie stanowiło decyzji administracyjnej i nie wywoływało skutków prawnorzeczowych. Ze swej istoty było tylko dokumentem potwierdzającym stan własności gruntowej ukształtowany z mocy prawa, tj. że nieruchomość spełnia warunki do zaliczenia jej do nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu z 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 listopada 2012 r. II CSK 128/12, Lex nr 1294217). W orzecznictwie sądów powszechnych i sądów administracyjnych utrwaliła się linia, według której administracyjny tryb postępowania dopuszczalny jest wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. I OPS 3/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r., I OSK 944/11, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie wynika z treści § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51), który stanowił, że orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e) należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich (obecnie wojewodów), a od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania za pośrednictwem tegoż urzędu w ciągu dni 7, licząc od dnia następnego po doręczeniu decyzji, do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. W związku z wątpliwościami odnośnie mocy obowiązującej przepisu § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. I OPS 3/10, w której stwierdzono, iż przepis ten może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Lex nr 672624). Stanowisko to potwierdził również Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18 maja 2011 r. sygn. III CZP 21/11, stwierdzając, że w przedmiocie objęcia danej nieruchomości dyspozycją art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, orzeka organ administracyjny na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Lex Nr 787352). Z dyspozycji § 5 wskazanego rozporządzenia wynika, że w pozostałym zakresie, to znaczy w odniesieniu do nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. a-d dekretu, ustawodawca nie przewidział drogi postępowania administracyjnego, pozostawiając możliwość realizacji roszczeń z nimi związanych wyłącznie w trybie postępowania przed sądami powszechnymi. Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego prawidłowo ustalonego w przedmiotowej sprawie stwierdzić zatem należało, że wystąpiły "inne uzasadnione przyczyny", w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., które w sposób oczywisty stanowiły przeszkodę do wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości. W przepisach prawa brak jest bowiem podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu w trybie administracyjnym. Wskazać należy, że strona żądając od organu administracji wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości wskazać musi normę prawną, z której wynika możliwość orzekania przez organ w tym przedmiocie. Co do zasady bowiem kwestie związane z naruszeniem prawa własności regulują normy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121), a roszczenia z tym związane dochodzone są przed sądami powszechnymi. Skarżący nie wskazał żadnej normy prawnej, która mogłaby stanowić administracyjnoprawną podstawę dochodzonego żądania. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa materialnego i procesowego i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę jako niezasadną oddalił.