I SA/Bd 959/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Liwacz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krenz- Winiecka po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 7 stycznia 2015r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne wraz z odsetkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. I SA/Bd 959/14 UZASADNIENIE 1. Pismem z dnia [...] 2013r. (uzupełnionym pismem z dnia [...]2013r.) skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie odsetek za zwłokę naliczonych od należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] 2003r. do [...] 2013r. Pismem z dnia [...]2013r. skarżący rozszerzył zakres wniosku o umorzenie całej należności wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. 2. Decyzją z dnia [...]2013r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił udzielenia wnioskowanej ulgi, tj. umorzenia należności składkowych w łącznej kwocie [...]zł z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od [...] 2003r. do [...] 2013r. oraz odsetek za zwłokę naliczonych na dzień złożenia wniosku. 3. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podała, że rozstrzygnięcie organu uznaje za krzywdzące i niesprawiedliwe oraz podjęte niezgodnie z jej wnioskiem i zakresem żądań. 4. Decyzją z dnia [...]2013r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 22 sierpnia 2013r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Zakład podał, że należności składkowe wraz z odsetkami zostały w całości uregulowane przez skarżącego. Przechodząc do rozpoznania przesłanek umorzenia należności organ wskazał, że wobec majątku skarżącego nie było wdrożone postępowanie egzekucyjne, zatem nie ziściła określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. Jak zaznaczył organ, w sprawie nie zaistniały również inne przesłanki z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. 5. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 30 styczna 2014r. uchylił powyższą decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. 6. Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...]2014r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...]2013r. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że rozpatrywał sprawę tylko z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., gdyż inne przesłanki z art. 28 u.s.u.s. nie zaistniały. Organ ustalił, że aktualnie skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Zamieszkuje w B. przy ul. [...]. Małżonka skarżącego nie podlega żadnym ubezpieczeniom, mieszka w B. przy ul. [...]. Organ wskazał, że skarżący nie posiada żadnego majątku mogącego stanowić przedmiot egzekucji. Małżonka skarżącego jest współwłaścicielem nieruchomości, w której zamieszkuje skarżący. Ponadto nieruchomość położona w B. przy ul. [...] należy do kilku właścicieli w tym żony skarżącego. Źródło utrzymania skarżącego oraz jego żony stanowi dochód z najmu mieszkania. Dzieci pełnoletnie prowadzą własne gospodarstwa domowe. W trakcie prowadzonego postępowania zwrócono się do ośrodka pomocy społecznej celem ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej i zdrowotnej. Pomimo, że zobowiązany odebrał pismo osobiście, nie stawił się na wezwanie ośrodka. Dalej organ stwierdził, że z powyższych ustaleń wynika, że sytuacja rzeczywiście nie należy do łatwych jednakże nie stanowi ona przesłanki do umorzenia z przyczyn szczególnych. Podkreślił, że trudności finansowe zobowiązanego nie przesądzają jeszcze o konieczności umorzenia zobowiązań z tytułu składek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych zapewnił, że ze zrozumieniem odnosi się do problemów płatniczych wszystkich dłużników i rozumie, że spłata należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę niewątpliwie stanowi obciążenie, jednakże wszelka pomoc udzielana przez Zakład może mieć miejsce wyłącznie w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Odnosząc się do stwierdzenia skarżącego, że otrzymał błędne informacje z obsługi sali klienta oraz przez 10 lat nie otrzymywał zawiadomień o stanie konta organ wskazał, że z treści art. 46 ust. 1 u.s.u.s. wynika, że płatnik składek ma obowiązek obliczać, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. Wszystkie podmioty będące płatnikami składek samodzielnie muszą ponosić ciężar pełnego finansowania swojej działalności i w związku z tym są zobowiązane do terminowego i regularnego opłacania składek. 7. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ ponownie rozpoznając sprawę nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 stycznia 2014r. Ponadto skarżący podał, że wątpliwości budzi również sposób rozliczenia składek oraz odsetek za zwłokę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: 8. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, to jest kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji zaskarżona decyzja zdaniem Sądu narusza prawo, wobec czego należy wyeliminować ją z obrotu prawnego. 9. Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odmowy umorzenia składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami za zwłokę. Zdaniem organu, nie wystąpiły przesłanki umorzenia zaległości z tytułu ww. należności, stąd decyzja odmawiająca uwzględnienia wniosku jest zasadna. Stosownie do art. 28 ust. 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w art. 28 ust. 3 ww. ustawy jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podstawy umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Z przepisu tego wynika, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślenia wymaga, że w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ust.1 powyższego rozporządzenia, także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie ma obowiązku umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Przy ocenie decyzji ZUS należy zawsze brać pod uwagę, czy w wyniku egzekucji powstanie zagrożenie utraty możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych dłużnika. NSA w wyroku z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt II GSK 345/06 podkreślił, że "(...) gdy ustawodawca przewidział możliwość zastosowania umorzenia należności w uzasadnionych wypadkach organ odmawiając zastosowania tej instytucji zobowiązany był należycie wykazać, że okoliczności konkretnej sprawy nie uzasadniają potraktowanie jej w sposób szczególny (...) Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (...) norma prawna, która dopuszcza umorzenie należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, wobec permanentnie niezadowalającego stanu finansów ubezpieczeń społecznych, nie znalazłaby w praktyce ogóle zastosowania. Takie rozumienie byłoby natomiast sprzeczne ze społeczną funkcją omawianej instytucji prawne. Wskazać również należy, że przy wydawaniu rozporządzenia na podstawie upoważnienia zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. uwzględniono "ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych", jako sformułowane wytyczne dla tego aktu wykonawczego. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują one - jako przykładowe - 3 sytuacje, a wśród nich jak w pkt 1, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podano następujące wyniki ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym. Aktualnie strona jest osobą bezrobotną. Zamieszkuje w B. przy ul. [...]. Małżonka skarżącego nie podlega żadnym ubezpieczeniom, mieszka w B. przy ul. [...]. Organ wskazał, że skarżący nie posiada żadnego majątku mogącego stanowić przedmiot egzekucji. Małżonka skarżącego jest współwłaścicielem nieruchomości, w której zamieszkuje skarżący. Ponadto nieruchomość położona w B. przy ul. [...] należy do kilku właścicieli w tym żony skarżącego. Źródło utrzymania skarżącego oraz jego żony stanowi dochód z najmu mieszkania. Dzieci pełnoletnie prowadzą własne gospodarstwa domowe. W trakcie prowadzonego postępowania zwrócono się do ośrodka pomocy społecznej celem ustalenia aktualnej sytuacji rodzinnej i zdrowotnej. Pomimo, że zobowiązany odebrał pismo osobiście, nie stawił się na wezwanie ośrodka. Jednocześnie organ wskazał, że rozpatrywał sprawę tylko z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s., gdyż inne przesłanki z art. 28 u.s.u.s. nie zaistniały. Powyższe stanowisko jest dla Sądu całkowicie niezrozumiałe. Otóż w wyroku z dnia 30 styczna 2014r. sygn. akt I SA/Bd 954/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na str. 6 wskazał Organ wbrew obowiązkowi, w opinii Sądu nie rozpatrzył przesłanki wynikającej z obowiązywania art. 28 ust. 3 pkt 3 w myśl, którego: "Całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2 zachodzi, gdy pkt 3 – nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa". Przywołując stan faktyczny należy wskazać, że skarżący działalność gospodarczą "[...]" zlikwidował w [...] 2013r. Pozostał bez pracy, zasiłku, dochodów, a jego żona jest osobą również bezrobotną. Oboje utrzymują się z czynszu, jaki otrzymuje żona z tytułu najmu, tj. z kwoty [...] zł. Na spłatę zaległości zaciągnęli pożyczkę o osoby fizycznej. Zdaniem Sądu w konsekwencji organ mając na uwadze sytuacje podatnika nie rozważył również przesłanki z pkt 6 tego przepisu, tj,: "gdy jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne". Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Tymczasem jak wynika z zaskarżonej decyzji pomimo stwierdzenia przez Sąd w powyżej cytowanym wyroku, że organ nie rozpatrzył przesłanki wynikającej z obowiązywania art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych lapidarnie stwierdza, że rozpatrywał sprawę tylko z art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 gdyż inne przesłanki z art. 28 nie zaistniały. Takie działanie organu jest niedopuszczalne, albowiem powoduje, że organ w sposób dowolny odrzuca wskazania zawarte w prawomocnym wyroku, którymi jest związany na mocy wyżej cytowanego art. 153 p.p.s.a. Jak wynika z treści pominiętego przez organ przepisu art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność zachodzi, gdy nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych i możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów O.p. Wskazać należy, że obecnie strona jest zarejestrowana jako bezrobotna w Powiatowym Urzędzie Pracy. Dalej sam organ wskazuje, że skarżący nie posiada żadnego majątku mogącego stanowić przedmiot egzekucji. W tak ustalonym stanie faktycznym należy zadać pytanie skoro skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej to z jakiego majątku można egzekwować należności oraz kim są osoby trzecie, na które można by przenieść odpowiedzialność stosownie do przepisów Ordynacji podatkowej (art. 28 ust. 3 pkt 3 u.s.u.s.). Zastrzeżenia Sądu budzi również ocena organu, z której wynika, że w postępowaniu egzekucyjnym można uzyskać kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 u.s.u.s.). Skarżący podnosił, że jest osobą bezrobotną, nie posiada żadnego majątku. W tej sytuacji nie daje się obronić teza, że oczywiste jest, iż w postępowaniu egzekucyjnym uzyska się kwoty przekraczające wydatki egzekucyjne. W tej materii organ także nie poczynił jakichkolwiek rozważań, dlatego też nie wiadomo jakimi okolicznościami kierował się przyjmując, że nie zachodzi całkowita nieściągalność. W konsekwencji należy stwierdzić, że brak podstaw do zaakceptowania stanowiska organu o niewystąpieniu przesłanek z art. 28 ust.3 pkt 3 i 6 u.s.u.s., a przynajmniej organ nie wykazał ich braku. Powyższe ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy w sprawie występuje całkowita nieściągalność w rozumieniu przepisów o umarzaniu zaległych składek. Ustalenie, że występuje całkowita nieściągalność powoduje, iż organ obowiązany jest podać dlaczego odmawia udzielenia ulgi, pomimo tej szczególnej sytuacji skarżącej. Reasumując należy stwierdzić, że organ nie wykazał, iż w sprawie nie wystąpiła całkowita nieściągalność należności. Analiza akt sprawy i zaskarżonej decyzji wskazuje, iż ZUS nie wykonał należycie obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Ponadto doszło do naruszenia art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wymogów tych decyzja organu nie spełnia, a naruszenie w tym zakresie przepisów prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można z góry założyć, że pomimo stwierdzenia całkowitej nieściągalności należności składkowych organ i tak odmówiłby ich umorzenia. Ponadto organ naruszył również art. 153 p.p.s.a. co było omówione powyżej. Końcowo należy wyjaśnić, że granice niniejszej sprawy nakreślone zostały we wniosku skarżącego z dnia [...]2013r. uzupełnionego wnioskiem z dnia [...]2013r. na podstawie, których wszczęte zostało postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zaległych składek, wraz z odsetkami. Tylko w zakresie tej sprawy administracyjnej może orzekać sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, wskutek wniesienia skargi na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]2014r. wydaną w przedmiocie odmowy umorzenia zaległych składek. Poza zakresem orzekania Sądu w niniejszym postępowaniu są podnoszone w skardze oraz piśmie procesowym kwestie ustalenia prawidłowej wysokości zaległości składkowych. Dlatego niemożliwe i niedopuszczalne byłoby rozpatrywanie żądań i zastrzeżeń podnoszonych przez skarżących, wykraczających poza zakres rozpatrywanej sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 152 ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.