II GSK 751/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Walentyna Długaszewska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 742/14 w sprawie ze skargi D. A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na 2012 rok 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od D. A. Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 8 stycznia 2015 r. uwzględnił skargę D. A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2014 r., w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych, uchylając tą decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Powiatowego Biura ARiMR w B. z dnia [...] listopada 2013 r. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: wnioskiem z dnia 15 maja 2012 r. spółka T. A. (poprzednik prawny skarżącej spółki D. A.) wystąpiła o przyznanie jej płatności za 2012 r. w ramach pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2 uprawy rolnicze do pow. 45,20 ha, wariant 2.4 trwałe użytki zielone do pow. 10 ha, pakietu 3 ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach do pow. 10 ha, pakietu 6 zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, wariant 6.1 produkcja nasienna, towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych do pow. 45,20 ha. W związku z wezwaniem organu do złożenia wyjaśnień, kto w objętym wnioskiem roku wykonywał prace na gruntach zadeklarowanych do płatności oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie gruntów w 2012 r., prezes zarządu spółki P. M. wyjaśnił, że prace rolne na zadeklarowanych we wniosku gruntach wykonywane były przez odrębne podmioty zewnętrzne na zlecenie i na rzecz spółki, na podstawie umów cywilnoprawnych. Niektóre czynności prowadzone były przez inne osoby w ramach wzajemnej pomocy lub współpracy, zlecenia dokumentowane były dodatkowo protokołem, a wykonanie prac weryfikowane było przez inspektora akredytowanej przez Ministra Rolnictwa jednostki certyfikującej z zakresu rolnictwa ekologicznego. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. odmówił spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012 ze względu na niespełnienie warunków określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm., dalej: rozporządzenie PRŚ) w związku ze stworzeniem przez producenta rolnego sztucznych warunków do uzyskania płatności przez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L 2011.25.8, dalej: rozporządzenie nr 65/2011). Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. objętą skargą decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ w motywach wskazał na analizę podmiotów, 90 spółek cywilnych i z ograniczoną odpowiedzialnością, w których P. M. występowała jako wspólnik lub prezes zarządu, a które w 2012 r. ubiegały się o płatności ONW do łącznej powierzchni 3.789,40 ha, w pakietach: 2 – rolnictwo ekologiczne do powierzchni 3.827,66 ha oraz 3 – ekstensywne trwałe użytki zielone do powierzchni 231,44 ha. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że gdyby P. M. złożył jeden wniosek o przyznanie płatności ONW do powierzchni 3.789,40 ha, to otrzymałby płatność jedynie do 300 ha, przy czym dla strefy I o najniższej stawce wynoszącej 179 zł od ha byłaby to wówczas płatność w wysokości 22.375 zł. Składając przez osobne spółki suma płatności z uwzględnieniem modulacji dla płatności ONW i przy najniższej stawce obowiązującej dla strefy I wyniosłaby 494.122, 33 zł. W ocenie organu stworzenie przez P. M. wielu spółek, zgłaszających działki rolne, miało na celu uzyskanie wyższych kwot płatności, aniżeli gdyby te działki zostały zgłoszone łącznie w jednym wniosku o przyznanie płatności. Organ stwierdził ponadto, że spółka składała wnioski o przyznanie płatności, począwszy od 2012 r. Przedmiotem deklaracji spółki w 2012 r. były działki o numerach: [...] obrębu P. oraz [...] i [...] obrębu P., położone w gminie Ł., województwo l.. Jak wynikało z danych aplikacji Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), w latach 2005 – 2013 o płatności do powyższych działek ubiegało się łącznie 9 różnych podmiotów. Działki, do których o płatności za rok 2012 wystąpiła spółka, były swobodnie przekazywane pomiędzy spółkami, w których wspólnikiem jest P. M.. W latach 2009 – 2013 o płatności do powyższych gruntów ubiegały się natomiast 4 odrębnie zarejestrowane podmioty, które również łączy wspólnik P. M.. W ocenie organu, przeniesienia posiadania wymienionych działek miało stanowić jedynie formalny tytuł prawny do pozornego wydzielenia gruntów o areale gwarantującym uzyskanie dopłat ONW przez spółki, których P. M., występując we własnym imieniu, nie otrzymałby. Analizując treść umów spółek, organ stwierdził, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez P. M., R. M. i D. M., gdzie osoby te mają wpływ na funkcjonowanie spółki bezpośrednio względnie pośrednio. Ponadto P. M. prowadzi działalność pod firmą N. O., który to podmiot jest wykonawcą prac agrotechnicznych na deklarowanych przez inne spółki działkach. Dyrektor zauważył, że pomimo wezwania skarżąca spółka w żaden sposób nie potwierdziła prowadzenia produkcji płodów rolnych jako odrębny od P. M. podmiot. Brak było dokumentów potwierdzających samodzielne zarządzanie, jak również dowodów i dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa. Złożone przez spółkę w toku postępowania dokumenty dowodziły, że prace rolne w 2012 r. na deklarowanych gruntach na zlecenie spółki wykonywała wymieniona N. O.oraz G. A. E. sp. z o.o., której P. M. jest wspólnikiem i prezesem. Reasumując organ odwoławczy uznał, że grunty rolne zgłoszone przez spółkę były de facto zarządzane przez tę samą osobę – P. M.. Grunty zgłaszane przez P. M. oraz spółki, w których jest wspólnikiem nie stanowią odrębnych gospodarstw rolnych, samodzielnych, niepowiązanych ze sobą ekonomicznie czy też technologicznie. Zadeklarowane do płatności przez spółkę grunty nie były zatem w jej posiadaniu, tylko we władaniu P. M., stanowiły one część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. To P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności ONW i uzyskania wyższych płatności, dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Tym samym stworzył sztuczne i pozorne warunki sprzeczne z celami danego działania, wymagane do otrzymania takich płatności. Przyznanie spółce wnioskowanych płatności byłoby sprzeczne z § 2 ust. 1 rozporządzenia PRŚ. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję stwierdził, że organy ARiMR naruszyły w sprawie przepisy postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem aby prawidłowo zastosować wobec skarżącej spółki art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, organy powinny wykazać w sposób staranny, wszechstronny i przekonywujący oraz niepozostawiający żadnych wątpliwości, że w jej przypadku miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, argumenty podnoszone przez organy obu instancji przemawiające w ich ocenie za stworzeniem przez skarżącą sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdowały wystarczającego oparcia w materiale dowodowym. Uzasadnienie odmowy przyznania płatności było, bowiem nieprecyzyjne. Organy wskazały na dwie przyczyny takiej odmowy - niespełnienie warunków z § 2 ust. 1 rozporządzenia PRŚ (brak posiadania przez spółkę zadeklarowanego gospodarstwa rolnego) oraz stworzenie przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności. Zdaniem Sądu I instancji, wykazanie po stronie występującego o płatności beneficjenta braku posiadania gruntu, do którego dopłaty mają być dokonane, stanowiło wystarczającą podstawę do odmowy płatności. Dopiero, gdy nie można wykluczyć posiadania, należało przejść do oceny, czy nie zachodzą inne przesłanki odmowy, takie jak sztuczne tworzenie warunków do przyznania płatności. W sytuacji, gdy organy uznały brak przesłanek z § 2 rozporządzenia PRŚ, to zbędnym było wykazywanie stworzenia przez stronę sztucznych warunków do uzyskania płatności. Sąd I instancji za niewątpliwie uznał, że w oparciu o art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, na spółkę nałożony został obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jej uprawnienia do otrzymania płatności. Ciężar dowodu, który spoczywa na stronie, nie oznacza w ocenie Sądu, że organ z zasady nie ma obowiązku przeprowadzania na jej żądanie dowodów osobowych. Zdaniem Sądu, zgłoszenie wniosków dowodowych przez stronę, w tym ze źródeł osobowych, na okoliczności, które podważał organ, było realizacją spoczywającego na niej ciężaru dowodu jako na podmiocie, który z tego faktu wywodził skutki prawne. Skarżąca zgłaszała, bowiem wnioski o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia samodzielnego gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Organy, ustaleń o sztucznym utworzeniu spółki w celu uzyskania wyższych płatności dokonały natomiast na podstawie danych z systemu ZSZiK, odmawiając realizacji inicjatywy dowodowej skarżącej spółce, która chciała wykazać istotne okoliczności przeciwne, a więc zmierzające do przyznania płatności. Sąd wskazał w tym zakresie na rozbieżne stanowisko organów, które z jednej strony wskazywały, że to strona powinna swoim działaniem udowodnić twierdzenia, przedstawić materiał dowodowy świadczący przeciwko twierdzeniom organu, a z drugiej strony odmawiały jej prawa do przeprowadzenia wskazanych przez nią dowodów przesądzając, iż w konfrontacji z danymi z systemu informatycznego, ewentualne zeznania świadków nie wpłynęłyby na pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie. W taki stanie, w ocenie Sądu, nie można było godzić się z organami, że stojąc na straży praworządności rozpatrzyły wyczerpująco cały materiał dowodowy. Sąd I instancji podkreślił wobec tego, że sprawa dotyczyła płatności PRŚ na 2012 r., o które ubiega się osoba prawna, spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, iż w krajowym systemie prawnym obowiązuje zasada odrębności podmiotów posiadających osobowość prawną, a tym samym przy badaniu stworzenia w tej sprawie "sztucznych warunków", o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, organy powinny szczegółowo zbadać kwestie kapitałowe i osobowe wnioskującego podmiotu, na podstawie obiektywnych informacji znajdujących się w KRS. Ponadto powinny wyjaśnić, czy spółka jako poprzedniczka skarżącej, prowadziła w 2012 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia PRŚ. Sąd stwierdził, że w tym zakresie nie poczyniono przekonywujących i jednoznacznych ustaleń, skupiając się jedynie na zestawieniu podmiotów, które deklarowały działki do płatności wymagających modulacji, a jednocześnie miały w swoim składzie osobowym P. M.. Zdaniem Sądu, organy były nieobiektywne wobec zaprzeczania, że spółka była posiadaczem deklarowanych do przedmiotowych płatności działek rolnych, nie umożliwiając jednocześnie skarżącej wypowiedzenia się w tym zakresie. Uznanie na podstawie danych z ZSZiK, że posiadaczem tego gospodarstwa rolnego był wyłącznie P. M. było w ocenie Sądu dowolne, a co najmniej przedwczesne. Zdaniem Sądu I instancji za "tworzeniem sztucznych warunków" nie przemawiały ustalenia odnośnie jednego konta bankowego dla 87 z 90 funkcjonujących w 2012 r. spółek, gdyż nie wykazują ani braku posiadania przez spółkę prawa handlowego, działającą przez swoje organy, deklarowanych do płatności bezpośrednich gruntów, ani stworzenia "sztucznych warunków" wymaganych do otrzymania tej płatności. Za taką okoliczność nie mogła być również brana pod uwagę okoliczność podnoszona przez organy, że P. M. oraz jego była żona R. M. jako małżeństwo posiadali dwa odrębne numery w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym. Błędne nadanie numeru producenta, odrębnego dla każdego z małżonków, przez organ ewidencyjny nie może, bowiem obciążać rolnika negatywnymi skutkami, o ile spełnione są prawnomaterialne warunki przyznania płatności. Ponadto, organy nie wyjaśniły w przekonywujący sposób dlaczego za niewiarygodne uznały przedstawione przez T. A. w toku postępowania dokumenty, mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M., nie była, w ocenie Sądu, wystarczająca do uznania, że nie prowadziła ona samodzielnie działalności rolniczej. Dowolne były również zdaniem Sądu ustalenia organów, że przenoszenie posiadania poszczególnych działek pomiędzy podmiotami było fikcyjne. Organy powinny w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów zadeklarowanych do płatności na 2012 r., a więc: czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie dotacje występować ze środków unijnych. W tym celu organy powinny zbadać sprawozdanie finansowe spółki (bilans) za 2012 r., jak również przeprowadzić inne dowody osobowe i z dokumentów wnioskowane przez spółkę. Reasumując, Sąd I instancji uznał za dowolne, a co najmniej przedwczesne stwierdzenie organów, że poprzedniczka skarżącej spółki nie prowadziła samodzielnej działalności, ale była organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowiło zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 i art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. art. 78 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, ze organ pominął wnioski dowodowe składane przez stronę skarżącą, podczas gdy okoliczności na które miały one być dopuszczone zostały udowodnione innymi środkami dowodowymi; 2. art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie ocenił stanu faktycznego na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi mimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego rozstrzygnięcia; 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym, tj. uznaniu, że organ administracji naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do takiego wniosku; 5. art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w przedmiotowej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia PROW; 6. art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia nr 73/2009 poprzez jego błędna interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca prowadziła odrębne gospodarstwo rolne i należy ją traktować jako odrębnego rolnika, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że jednostki produkcyjne są zarządzane przez tą samą osobę bądź grupę osób zatem mamy do czynienia z jednym rolnikiem i gospodarstwem; 7. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez jego błędna interpretację i w rezultacie uznanie, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego; Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. D. A. sp. z o.o. w W., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw do jej złożenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpią - jak w tej sprawie - przesłanki nieważności postępowania, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrócenia uwagi wymaga też, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Koniecznym jest także przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii. Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Sąd kasacyjny nie może doprecyzowywać podstaw kasacyjnych ani domyślać się intencji strony co do zamiaru postawienia konkretnych zarzutów. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uchylił zaskarżone decyzje z powodów procesowych - niewyjaśnienia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, pozwalających zasadnie przyjąć, że po pierwsze beneficjent - spółka z o.o. D. A. nie spełniała warunków uzyskania płatności rolnośrodowiskowych określonych w § 2 rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009 r. dotyczącego płatności rolnośrodowiskowych, ponieważ w istocie nie posiadała nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Po drugie – spółka D. A. sztucznie stworzyła warunki do uzyskania płatności, naruszając w ten sposób art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Zdaniem Sądu I instancji, niewyjaśnienie przez organy tych okoliczności faktycznych wiąże się z tym, że podstawowym źródłem ustaleń organów były dane i informacje zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzenia i Kontroli. Sąd uznał, że nie można było poprzestać jedynie na tym źródle informacji. Należało rozpatrzyć inny jeszcze materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w pełni tej oceny Sądu I instancji - co do sposobu wywiązania się organów z ich obowiązków w zakresie postępowania dowodowego. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że Sąd I instancji zakwestionował ilość materiału dowodowego zebranego w sprawie (zdaniem Sądu oparto się przede wszystkim na ZSZiK), nie poddał natomiast w wątpliwość jego wiarygodności. Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich zawiera szczególną, w stosunku do k.p.a. regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą obowiązki organu w tym zakresie. Przepis art. 21 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według art. 21 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Poza tym strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy). W świetle tej regulacji na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu. W tym postępowaniu nie stosuje się art. 81 k.p.a., co oznacza, że można oprzeć rozstrzygnięcie na dowodach, co do których strona się nie wypowiedziała. W świetle tych przepisów, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dlatego nie można w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy powinny w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy spółka samodzielnie prowadziła działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Zdaniem Sądu w tym celu organy powinny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, czy miała również pełna swobodę w podejmowaniu decyzji, o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Organy powinny również wyjaśnić, czy spółka rzeczywiście składała sprawozdania finansowe, które mogłyby to potwierdzić. Jeżeli zalecenia Sądu kierowane do organów miałyby oznaczać, że organy powinny aktywnie gromadzić dowody służące takim ustaleniom i wyjaśnieniom, to zalecenia niewątpliwie wykraczałyby poza zakres obowiązków organu określonych w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika natomiast, że w toku postępowania zwracano się do spółki D. A. z wezwaniem do złożenia wyjaśnień mogących potwierdzić, że spółka prowadzi produkcję płodów rolnych jako odrębny podmiot. W ocenie organów wśród dostarczonych dowodów i dokumentów nie było jednak takich, które potwierdzałyby samodzielne zarządzanie gospodarstwem spółki i samodzielność techniczną i ekonomiczną tego gospodarstwa. Sąd I instancji zarzucił również organom, że ich ustalenia zostały oparte w całości na Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli, który nie został dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu. Dlatego twierdzenia organów wynikające z tego Systemu, nie poparte stosownym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy należy według Sądu I instancji uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a. (zasadę swobodnej oceny dowodów). Trzeba w związku z tym stwierdzić, że zarzuty Sądu co tego, że podstawą poczynionych przez organy ustaleń faktycznych był jedynie Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli są oczywiście bezpodstawne. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji są wymienione inne jeszcze dokumenty, które organy oceniły jako dowody w sprawie. Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli ma natomiast umocowanie w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807). Ustawa powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (art. 2), a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przypisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej. W świetle tych przepisów nie jest uzasadnione stwierdzenie Sądu I instancji, że dopóki Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli nie zostanie dołączony do akt sprawy w postaci dokumentu, ustalenia dokonane na jego podstawie należy uznać za dowolne i arbitralne. Trzeba przypomnieć, że zarówno spółka D. A., jak i Sąd I instancji nie zakwestionowali żadnej konkretnej informacji, pochodzącej z tego Systemu, wykorzystanej w zaskarżonych decyzjach. W podsumowaniu tej części rozważań Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela krytycznego stanowiska Sądu I instancji co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na okoliczności dotyczące posiadania przez spółkę działek rolnych, w stosunku do których złożono wniosek o płatności. Uważa natomiast, że nie wszystkie ustalenia organów, poczynione na podstawie tych dowodów są prawidłowe. Ma rację Sąd I instancji stwierdzając, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego uznały za niewiarygodne przedstawione przez skarżącą w toku postępowania dokumenty mające przemawiać za prowadzeniem przez nią samodzielnej działalności rolniczej (czyli posiadania działek rolnych, zgłoszonych do płatności). Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że okoliczność, że spółka z o.o. powiązana z P. M. zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M. nie jest sama w sobie wystarczająca do uznania, że ta spółka nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej, nie jest w posiadaniu nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Również powiązania personalne i własnościowe pomiędzy odrębnymi pod względem prawnym podmiotami prawa zajmującymi się działalnością rolniczą nie dają podstawy do przyjęcia, że faktycznie te podmioty nie są od siebie niezależne w swej działalności. Nie prowadzą samodzielnie (we własnym imieniu) gospodarstwa rolnego, nie posiadają nieruchomości rolnych zgłoszonych do dopłat. Faktycznym posiadaczem jest zaś osoba wiążąca te podmioty ze sobą. Poza ujawnieniem tych zależności nie wykazano bowiem dostatecznie, że ta sama osoba, występująca w tym podmiotach (spółkach) w różnych rolach: wspólnika, prezesa zarządu lub prokurenta albo przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, faktycznie zarządza każdym z nich. W szczególności nie wykazano, że czyni to dla siebie, na swoją rzecz, a nie w ramach pełnionych w tych spółkach funkcji (prezesa, prokurenta, pełnomocnika), na rzecz tych podmiotów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podane w zaskarżonych decyzjach informacje pochodzące ze Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, niebudzące wątpliwości co do ich treści, nie kwestionowane przez stronę skarżącą i przez Sąd I instancji, dotyczące powiązań personalnych, majątkowych i funkcjonalnych pomiędzy spółką D. A. a innymi podmiotami, stanowią natomiast istotne wskazanie, że zachodzi nadużycie prawa, polegające na stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do tego, że zarzut uczestniczenia przez spółkę D. A. w stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia nie znajduje wystarczającego oparcia w materialne dowodowym przedstawionym Sądowi. Sąd I instancji powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów w tym zakresie, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Powinien rozważyć i ocenić wszystkie zachodzące między spółkami powiązania, w szczególności personalne i kapitałowe, w świetle wytycznych, jakie zawiera wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12. Sąd I instancji powinien odpowiedzieć na pytania: po pierwsze - czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu spółek aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych, a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności. Odczytanie tych celów powinno uwzględniać również przepisy prawa krajowego. W przypadku płatności rolnośrodowiskowej przepisy rozporządzenia MRiRW z 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013, które ustalają zasadę: mniejsza łączna powierzchnia działek deklarowanych do płatności – wyższa stawka płatności (§ 14 ust. 1). Po drugie – czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, nie świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w zakresie, w jakim Sąd niewłaściwie ocenił ustalenia faktyczne organów co do stworzenia, z udziałem spółki D. A., sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celem wsparcia Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy przypomnieć, że do ich oceny może dojść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec uznania zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez WSA przepisów postępowania, za uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego jako przedwczesnych. W pierwszej kolejności potrzebna jest bowiem szczegółowa ocena Sądu I instancji ustaleń faktycznych i dokonanie wnikliwych rozważań prawnych dotyczących przedstawionych wyżej zagadnień prawnych występujących w rozpoznawanej sprawie. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.