II SAB/Wa 571/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Andrzej Kołodziej, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego B. B. z dnia [...] lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. na rzecz skarżącego B. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący B.B. złożył o Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., domagając się zobowiązania strony przeciwnej do dokonania czynności w celu załatwienia wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podał, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. zwrócił się drogą elektroniczną o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszystkich orzeczeń wydanych w ramach postępowań dyscyplinarnych za lata 2012 i 2013. Do dnia wniesienia skargi wniosek nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi, Przewodniczący Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. podniósł brak zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 5 ust. 2, art. 42, art. 52 i art. 54 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 637). Wskazał, że jest organem samorządu zawodowego, który nie posiada osobowości prawnej, nie posiada zatem zdolności sądowej i nie może występować w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podkreślił, że stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o radcach prawnych, zdolność sądową posiadają jedynie okręgowe izby radców prawnych i Krajowa Izba Radców Prawnych, jako jednostki organizacyjne samorządu, które działają przez swoje organy. Wskazał, że zgodnie z art. 52 ustawy o radcach prawnych, działalnością okręgowej izby radców prawnych kieruje rada okręgowej izby radców prawnych i tylko rada jest uprawniona do reprezentacji w stosunkach zewnętrznych, w tym postępowaniach sądowych. Ponadto podniesiono, iż wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2014 r. był już przedmiotem skargi B.B., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. Wskazano, że Sąd postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 118/14 odrzucił skargę. Organ stwierdził, że osobnego wniosku skierowanego do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych skarżący nie wniósł, a tym samym postępowanie sądowe winno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu samorządu zawodowego w udostępnieniu informacji publicznej. Stąd też mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno–technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Oceniając dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że stosownie do art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 o radach prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 poz. 637 ze zm.), radcowie prawni zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego, zwanego dalej "samorządem". Jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są okręgowe izby radców prawnych i Krajowa Izba Radców Prawnych. Natomiast w świetle do art. 42 ust. 1 tej ustawy, organami samorządu są: Krajowy Zjazd Radców Prawnych, Krajowa Rada Radców Prawnych, Wyższa Komisja Rewizyjna, Wyższy Sąd Dyscyplinarny, zgromadzenie okręgowej izby radców prawnych, rada okręgowej izby radców prawnych, okręgowa komisja rewizyjna i okręgowy sąd dyscyplinarny. Okręgowy sąd dyscyplinarny rozpatruje sprawy dyscyplinarne członków okręgowej izby radców prawnych wniesione przez rzecznika dyscyplinarnego oraz odwołania, o których mowa w art. 66 ust. 2 (art. 54 ust. 1 ww. ustawy). Zgodnie z art. 64 ust. 1 przywołanej ustawy, radca prawny i aplikant radcowski podlegają odpowiedzialności dyscyplinarnej: za zawinione, nienależyte wykonywanie zawodu radcy prawnego; za czyny sprzeczne ze ślubowaniem radcowskim lub z zasadami etyki radcy prawnego. W związku z powyższym stwierdzić należy, że skoro skarżący skierował wniosek z dnia [...] lutego 2014 r. o udzielenie informacji publicznej do Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., to podmiotem zobowiązanym do odpowiedzi na ten wniosek, ze względu na jego treść, był właśnie Okręgowy Sąd Dyscyplinarny OIRP w W., jako jeden z organów samorządu zawodowego radców prawnych. Wskazać należy nadto, że w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informacje publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ustawy), w szczególności dotycząca treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Jednocześnie tylko dokument wytworzony w postępowaniu administracyjnym, utrwalony i podpisany przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, podlega udostępnieniu przez organ zobowiązany do udostępnienia informacji. Prawo do informacji publicznej obejmuje nadto uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 ustawy). Stąd też żądane przez skarżącego informacje stanowią dane publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4a ustawy i wobec tego na organie, co do zasady ciążył obowiązek ich udostępniania. Z żądaniem udostępnienia dokumentu urzędowego mamy do czynienia również w przypadku podejmowania przez samorząd zawodowy rozstrzygnięć dotyczących postępowań dyscyplinarnych, przy czym udostępnienie wydanych w ramach tych postępowań orzeczeń gwarantować musi ochronę danych zawartych w innych ustawach, np. danych osobowych. Rozstrzygnięcia sądów dyscyplinarnych samorządów zawodowych nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP i ustawie, a w szczególności ochrony życia i zdrowia społeczeństwa. Odpowiedzialność dyscyplinarna jest przewidziana w pragmatykach służbowych regulujących status funkcjonariuszy służb mundurowych, np. Policji, w pragmatykach regulujących status prawny innych pracowników mianowanych (np. nauczycieli czy sędziów) oraz ustawach regulujących ustrój i funkcjonowanie poszczególnych samorządów zawodowych, np. adwokackiego. Jest to odpowiedzialność typu karnego, choć najczęściej sprawowana przez podmioty mające charakter organu administracji publicznej, chociażby w znaczeniu funkcjonalnym (por. art. 1 pkt 2 K.p.a.) za wykroczenia dyscyplinarne. Najczęściej tym mianem pragmatyki określają naruszenie obowiązków pracowniczych, ale równie często zakres tego pojęcia jest rozciągnięty na uchybienie godności lub zasadom etyki wykonywania danego zawodu. Przy czym sankcja dyscyplinarna należy do grupy środków przymusu państwowego, które mają charakter kary. Jest to więc odpowiedzialność typu karnego, ponieważ jest odpowiedzialnością za popełnienie czynu zabronionego pod groźbą kary. Jeżeli tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy uczelni jest formą wykonywania władzy publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 196/13, LEX 1336347). Domaganie się zatem przez skarżącego dostępu do informacji związanej z treścią określonych rozstrzygnięć wydanych przez Okręgowy Sąd Dyscyplinarny OIRP w W., ramach prowadzonych postępowań dyscyplinarnych, które stanowiły informację publiczną powodowało, że organ dysponujący informacją publiczną miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa. Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji. Niewydanie decyzji w takiej sprawie jest bezczynnością. Art. 16 ust. 1 i 2 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia. Zasadnie zatem skarżący uznaje, że informacje, o które wystąpił pismem z dnia [...] lutego 2014 r., mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż dotyczą spraw o charakterze publicznym. Jak wskazano wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza regułę, że odmowa udostępnienia informacji określonej we wniosku następuje wyłącznie w formie decyzji administracyjnej. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organ nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Reasumując, w sprawie koniecznym stało się zobowiązanie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2014 r., w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutu, iż wniosek skarżącego był już przedmiotem oceny w postępowaniu sądowym, objętym sprawą o sygn. akt II SAB/Wa 118/14, stwierdzić należy, iż przywołana sprawa dotyczyła wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. Tymczasem rozpoznawana przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. Zarzut braku bezprzedmiotowości uznać zatem należało za chybiony. Podkreślić też należy, iż przepisy Kodeksu Postępowania administracyjnego mają ograniczone zastosowanie w sprawach, których przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej. Racjonalny ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej odformalizował dostęp do informacji publicznej, realizując zasadę określoną w art. 61 Konstytucji RP. Prokonstytucyjna wykładnia prawa do informacji publicznej przemawia za uznaniem, że każdy organ posiadający lub nie zdolność sądową zobowiązany jest do udzielenia informacji publicznej, jeżeli mieści się w kategorii podmiotów określonych w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Katalog podmiotów wymienionych w tym przepisie nie jest bowiem katalogiem zamkniętym. Reasumując, kwestie procesowe zdolności sądowej, legitymacji nie mogą w światle art. 61 Konstytucji RP, przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowić przeszkody do dostępu do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ wskazał jakie, jego zdaniem okoliczności przemawiały za nieudzielaniem żądanych informacji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.