II SA/Kr 1594/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi U.R. na postanowienie nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 28 sierpnia 2014 r. znak: [....] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2014r., nr [....] , znak [....] , wydanym po rozpatrzeniu zażalenia U.R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] w K. nr [....] z dnia 23 lipca 2014 r., znak: [....] - nakładające grzywnę w wysokości 5.000,00 w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] w K. z dnia 20 grudnia 2012 r., znak: [....] , tj. doprowadzenia do stanu poprzedniego zjazdu indywidualnego z działki nr [....] w miejscowości G. w ciągu drogi powiatowej nr [....] w gminie W. oraz obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł, a także wzywające zobowiązaną do uiszczenia grzywny z opłatą w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia i wykonania obowiązku – [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wezwania do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, zawartego w sentencji zaskarżonego postanowienia i orzekł w tym zakresie do wykonania obowiązku w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia organu drugiej instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 i art. 23 § 1 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r. póz. 1015 z późn. zm.). Orzekając w ten sposób [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na następujące okoliczności. Egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z ostatecznej decyzji PINB dla powiatu [....] w K. nr [....] z dnia 20 grudnia 2012 r., znak: [....] , w której nakazano inwestorowi U.R. doprowadzenie do stanu poprzedniego zjazdu indywidualnego w miejscowości G. , w ciągu drogi powiatowej nr [....] , w gminie W. Upomnieniem z dnia 16 września 2013 r., znak: [....] organ pierwszej instancji wezwał U.R. do wykonania ciążącego na niej obowiązku z pouczeniem, że niewykonanie obowiązku w terminie zakreślonym w upomnieniu spowoduje skierowanie sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Następnie w dniu 30 kwietnia 2014 r. wystawił wobec U.R. tytuł wykonawczy nr [....] , stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, dotyczący obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego zjazdu indywidualnego z działki nr [....] w miejscowości G. w ciągu drogi powiatowej nr [....] w gminie W. Zgodnie z art. 119 i nast. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W myśl art. 121 § 2 i 4 tej ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł, z zastrzeżeniem, iż w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych (art. 121 § 5 ustawy ). Egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek nie polega na rozbiórce budynku lub jego części, co obligowałoby organ egzekucyjny do wyliczenia grzywny na podstawie art. 121 § 5. Należało zatem ustalić wysokość grzywny, stosując zasady ogólne wynikające z art. 121 § 2 ustawy. W ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ pierwszej instancji zastosował wobec zobowiązanej taką dolegliwość, która jest niezbędna do przymuszenia jej do realizacji ciążącego na niej obowiązku, ale jednocześnie orzekł grzywnę w wysokości możliwie najniższej w granicach jej skuteczności. Grzywna ustalona na kwotę 5 000 zł skłoni U.R. , aby zamiast uiszczać grzywnę wykonała obowiązek. Środek ten należy uznać za niezbędny, a zarazem wystarczający środek przymuszający zobowiązaną do wykonania nałożonego na niego obowiązku. Zaskarżone postanowienie zawiera prawidłowe wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny. Natomiast Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób nieprecyzyjny określił termin 30-dniowy, w jakim należy wykonać obowiązek. Nie wskazał bowiem, w jaki sposób ten termin ma być obliczany. Obligowało to organ odwoławczy do zreformowania postanowienia w zakresie tego wezwania, w ramach kompetencji wynikających z art. 138 k.p.a. W zażaleniu U.R. wyliczyła powody, dla których zmuszona była przebudować zjazd, będący aktualnie przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Kwestia ta nie może być przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu. Uwagi U.R. zawarte w zażaleniu zmierzają w istocie do kwestionowania decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. Decyzja nr [....] z dnia 20 grudnia 2012 r., znak: [....] , jest ostateczna, pozostaje w obrocie prawnym i jako taka podlega egzekucji. Organy działające już na etapie wykonania decyzji, w zakresie wyznaczonym przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogą oceniać zasadności czy prawidłowości decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. Zgodnie bowiem z zasadami przyjętymi w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kwestie dotyczące zasadności egzekwowanego obowiązku nie mogą stanowić przedmiotu toczącego się postępowania egzekucyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniosła w terminie U.R. Skarżąca podnosiła, że została skrzywdzona przez pracowników wykonujących pobocza, którzy niepotrzebnie zniszczyli jej wjazd będący w dobrym stanie technicznym. Pracownicy wykopali rów o szerokości dużych krawężników i w takim stanie pozostawili. Ponieważ skarżąca nie posiada innego wjazdu na działkę próbowała zapewnić sobie wjazd umieszczając kamienie w rowie, ale nic to nie dało. Po trzech miesiącach oczekiwania naprawiła wjazd na działkę samodzielnie. Wniosła o umorzenie grzywny w celu przymuszenia, gdyż nie jest w stanie jej zapłacić, a rozbiórka wjazdu pozbawi ją dostępu do domu. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrazone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu administracyjnego, stwierdzeniem jego nieważności, bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi, sąd oddala ją, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 1015 ze zm. – dalej oznaczana jako u.p.e.a.). Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do tego, by zobowiązany wykonał ciążący na nim obowiązek, wynikający z ostatecznej albo natychmiast wykonalnej decyzji administracyjnej. Postępowanie egzekucyjne zmierza wyłącznie do wykonania tego, co nakazano w decyzji administracyjnej. Nie może być w nim już badane to, co ostatecznie rozstrzygnięto na etapie jurysdykcyjnym. Wynika to wprost z treści art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Niewykonanie obowiązku nałożonego ostateczną decyzją administracyjną otwiera możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a., egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Stosownie do art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. W sytuacji, gdy wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot (ten sam organ), nie ma podstaw do wystawiania odrębnego wniosku wierzyciela o wszczęcie egzekucji. Z uwagi na fakt, że egzekwowany w sprawie obowiązek ma charakter niepieniężny, organem egzekucyjnym właściwym do jego egzekwowania jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – co wynika z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Skoro w niniejszej sprawie, wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot (ten sam organ), nie było podstaw do wystawiania odrębnego wniosku wierzyciela o wszczęcie egzekucji. Szereg okoliczności, które podlegają ustaleniu w toku postępowania egzekucyjnego związanych jest z zarzutami w sprawie egzekucji, jakie zgłosić może zobowiązany. Stosownie do art. 33 § 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Z uwagi na treść art. 18 u.p.e.a., wyjaśnianie okoliczności faktycznych, istotnych z punktu widzenia postępowania egzekucyjnego, winno się odbywać zgodnie z wymogami wynikającymi z odpowiednio zastosowanych przepisów k.p.a. Dotyczy to w szczególności ustalania faktów w ramach rozpatrywania zarzutów, zgłoszonych przez zobowiązanego. Zgodnie z art. 27 § 1 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera: 1) oznaczenie wierzyciela; 2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację; 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek; 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń; 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej; 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej; 7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela; 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu; 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej; 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych; 12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku. W wypadku, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, dodatkowy element tytułu wykonawczego wynika z treści art. 28 u.p.e.a. Stosownie do tego przepisu, we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej wierzyciel może wskazać środek egzekucyjny. Wierzyciel powinien wskazać środek egzekucyjny, gdy wniosek dotyczy egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym. Z powołanego przepisu wynika, że w wypadku egzekucji obowiązku niepieniężnego wskazanie środka egzekucyjnego przez wierzyciela jest obligatoryjne. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, takie wskazanie powinno mieć miejsce w tytule wykonawczym. Jak stanowi art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji rozciąga się na całe postępowanie egzekucyjne, nabiera jednak szczególnego charakteru na pierwszym etapie tego postępowania zwłaszcza, gdy w wyniku złożonych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego badany jest tytuł wykonawczy. Z obowiązku powyższego nie zwalnia organu egzekucyjnego okoliczność, że kwestia niedopuszczalności egzekucji jest jednym z zarzutów podlegających badaniu w postępowaniu szczególnym (prowadzonym na skutek zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego). Przepis ten ustanawia bowiem obowiązek organu egzekucyjnego badania z urzędu dopuszczalności egzekucji. Z art. 29 § 2 u.p.e.a. wynika, że jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów z art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, a tytuł wykonawczy zwraca wierzycielowi. Artykuł 29 u.p.e.a. stanowi zatem o obowiązku wstępnej kontroli tytułu wykonawczego, której negatywny wynik przesądza o zwrocie tytułu wykonawczego wierzycielowi, co skutkuje tym, że egzekucja administracyjna nie zostaje wszczęta. W wypadku tożsamości wierzyciela i organu egzekucyjnego – nieprawidłowy tytuł wykonawczy nie daje organowi podstawy do wszczęcia egzekucji administracyjnej. Unormowanie to nie wyłącza jednak obowiązku badania dopuszczalności egzekucji już po jej wszczęciu. W myśl art. 59 § 4 u.p.e.a., postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wydaje się bowiem tak na żądanie wierzyciela i zobowiązanego, jak i z urzędu. Stosownie zaś do unormowania art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a., umorzenie postępowania może mieć miejsce ze względu na niedopuszczalność egzekucji. Istotą umorzenia jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Konieczność podjęcia takich kroków ma zaś miejsce w przypadku wadliwości tytułu wykonawczego. Dlatego, aby wykluczyć możliwość prowadzenia egzekucji mimo uchybień, które stanowią o jej niedopuszczalności, przyjąć należy, że umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić zarówno wówczas, gdy na skutek zgłoszonych zarzutów wyjdą na jaw przeszkody lub wady postępowania, jak też wówczas, gdy okoliczności te zostaną ujawnione w toku kontroli postępowania, przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny, a także na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela. Przyjęcie odmiennego poglądu skutkowałoby tym, że egzekucja administracyjna byłaby prowadzona mimo stwierdzenia przez organ egzekucyjny wadliwości decydujących o jej niedopuszczalności tylko dlatego, że dostrzeżenie tych wadliwości nastąpiło już po wszczęciu egzekucji. Jeżeli w takiej sytuacji zarzuty nie objęłyby okoliczności decydujących o niedopuszczalności egzekucji, przeprowadzono by egzekucję, która jest niedopuszczalna. W niniejszej sprawie egzekwowany obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego zjazdu indywidualnego z dz. [....] w miejscowości G. w ciągu drogi powiatowej nr [....] w gminie W. nałożony został decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] w K. z dnia 20 grudnia 2012r. nr [....] . Decyzja ta stała się ostateczna wobec braku skutecznego wniesienia odwołania przez U.R. (.....Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 20 grudnia 2012r. nr [....] , stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, a wydanym tego samego dnia postanowieniem nr [....] odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania). W tym miejscu zaznaczyć należy, że decyzja z dnia 20 grudnia 2012 r. nie zawierała ustaleń co do tego, jak wyglądał stan poprzedni zjazdu, który należało przywrócić, ani też wskazań, w jaki sposób przywrócenie zjazdu do stanu poprzedniego ma nastąpić. W dniu 16 września 2013r. organ egzekucyjny - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [....] w K. – skierował do U.R. upomnienie (k. 4 akt organu pierwszej instancji). Następnie, w dniu 30 kwietnia 2014r. wystawił tytuł wykonawczy nr [....] (k. 10 akt organu pierwszej instancji). Wystawiony tytuł wykonawczy nie odpowiada wszystkim wymogom, wynikającym z art. 27 i art. 28 u.p.e.a. Rubryka 23 zawiera wskazanie wyłącznie aktu normatywnego (wskazuje ustawę – Prawo budowlane), a nie konkretnego przepisu. W rubryce 25. – treść obowiązku – przepisano jedynie sentencję decyzji (doprowadzenia do stanu poprzedniego zjazdu indywidualnego z dz. [....] w miejscowości G. w ciągu drogi powiatowej nr [....] w gminie W. ). Podobnie jak w samej decyzji, nie wiadomo z opisu, jaki był ów stan poprzedni, a zatem nie da się stwierdzić na czym miałoby polegać wykonanie obowiązku. W części G formularza wykreślono wszystkie środki egzekucyjne, a zatem organ będący wierzycielem nie wskazał środka egzekucyjnego. Tak wypełniony tytuł wykonawczy doręczono U.R. w dniu 5 maja 2014 r. W dniu 9 maja 2014r. (data stempla pocztowego), a więc w otwartym, siedmiodniowym terminie do wniesienia zarzutów, U.R. wniosła pismo, zatytułowane "odwołanie" (k. 11 akt organu pierwszej instancji). Wskazała w nim na uciążliwość egzekucji, podniosła, że wykonanie obowiązku uniemożliwi jej wjazd na działkę a nadto zwróciła uwagę na wysokie koszty naprawy zjazdu. Organ co prawda odpowiedział na to pismo w dniu 6 czerwca 2014 r. (k. 13 akt organu pierwszej instancji), wskazując, że nie uznaje "odwołania" za zgłoszenie zarzutów wobec prowadzonej egzekucji. Nie podjął jednak próby sprecyzowania, czy pismo z dnia 9 maja 2014r. stanowi zgłoszenie zarzutów w trybie art. 33 u.p.e.a. W ocenie Sądu takie działanie nie jest prawidłowe. Analiza pisma z dnia 9 maja 2014r. prowadzi do wniosku, że zamiarem skarżącej mogło być zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Obowiązkiem organu egzekucyjnego było przeanalizowanie treści pisma pod takim właśnie kątem, zaś w razie wątpliwości – wezwanie U.R. do jednoznacznego sprecyzowania, czy pismo stanowi zarzuty, a jeżeli tak - to na jakiej konkretnie podstawie z art. 33 u.p.e.a. są one zgłaszane. Wytykane uchybienie jest istotne albowiem przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia należały rozpoznać zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji. Kolejnym uchybieniem w sprawie jest całkowite pominięcie przez organy egzekucyjne sygnalizowanego już wyżej faktu, że decyzja, z której wynika wykonywany obowiązek nie zawiera dokładnego jego opisu. Nakazuje przywrócenia stanu poprzedniego, jednak ani z jej sentencji, ani z uzasadnienia nie wynika, jak stan poprzedni się przedstawiał, a zatem – na czym w istocie polega nałożony obowiązek. Skoro nie wiadomo, w jakim stanie znajdował się wjazd na działkę przed przebudową, nie można też ustalić, jaki stan winien być na mocy decyzji przywrócony. W decyzji organ nie poczynił stosownych ustaleń faktycznych. Treść obowiązku nie jest w niej określona, a tym samym nie da się stwierdzić, jakie działania skarżącej pozwolą uznać, że stan poprzedni został przywrócony. Pochodną tej wady decyzji jest równie nieprecyzyjne wskazanie treści obowiązku w tytule wykonawczym. Wątpliwym jest zatem, czy decyzja, z której wynika obowiązek była w dniu wydania i jest nadal decyzją wykonalną. Jak wskazano wyżej, organy egzekucyjne nie mają prawa badać zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Nie mogą zatem – w ramach postępowania egzekucyjnego – usuwać wad decyzji, czy też jej kwestionować. Niemniej z art. 29 u.p.e.a. wynika obowiązek badania, czy egzekucja jest w ogóle dopuszczalna. Należy też zaznaczyć, że stosownie do art. 59 § 1 ust. 1 pkt 5 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. Z uwagi na brak dokładnego określenia obowiązku w decyzji administracyjnej organy powinny były rozważyć, czy nie jest ona dotknięta taką wadą . W tym zakresie należy mieć na uwadze, że kwestia oceny wykonalności decyzji jest różna od zagadnienia badania zasadności, czy wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, zaś ma bezpośredni wpływ na dopuszczalność egzekucji. Podsumowując powyższe rozważania wskazać trzeba, że postępowanie egzekucyjne w niniejszej sprawie nie zostało prawidłowo wszczęte. Wystawiony tytuł wykonawczy jest wadliwy, albowiem nie spełnia wszystkich wymogów, wynikających z art. 27 i art. 28 u.p.e.a. Nadto, postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane przedwcześnie, skoro organy nie ustaliły czy pismo skarżącej z dnia 9 maja 2014r. stanowi zgłoszenie zarzutów. Ponadto organy nie zbadały dopuszczalności egzekucji, tj. rozważyły czy nałożony obowiązek jest w ogóle wykonalny. Wobec tych wad zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. W punkcie II orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane, za podstawę przyjmując art. 152 p.p.s.a.