I SA/Wa 2213/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Piotr Przybysz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...] Minister Rolnictwa I Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku A. – Oddział Terenowy w G. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2013r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosków B.P., J. P., B. P., J. P. i J. P. (następców prawnych J. P.), stwierdził nieważność orzeczenia Wojewody [...] z [...] marca 1948 r. nr [...]. Orzeczeniem tym przejęto na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13) nieruchomość ziemską "[...]" T l karta 8 o pow. [...] ha, stanowiącą własność J.P. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła A. Oddział Terenowy w G. A. wskazała m.in., że przedstawiona przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi interpretacja stanu faktycznego i prawnego nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Wydanej decyzji zarzucono m.in. naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 10, art. 15, art. 76, art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 170 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wśród szczegółowych argumentów podniesiono m.in., że wobec nie odnalezienia akt administracyjnych dotyczących sprawy organ I instancji oparł się jedynie na treści orzeczenia Wojewody [...] z [...] marca 1948r., przy czym w uzasadnieniu decyzji w sposób lakoniczny odniesiono się do tej kwestii. Rozpatrując ponownie sprawę Minister wskazał, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie było orzeczenie Wojewody [...] z [...] marca 1948 r. nr [...], którym przejęto na własność Państwa na cele reformy rolnej nieruchomość ziemską "[...]", pow. [...], woj. [...], o pow. [...] ha, stanowiącą własność J. P. Uzasadniając zajęte stanowisko organ wskazał, że nie odnaleziono akt administracyjnych dotyczących przejęcia przedmiotowej nieruchomości na cele reformy rolnej. Kontrolując w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie Wojewody oparto się jedynie na treści przedmiotowego orzeczenia. Jak wskazano, z treści uzasadnienia orzeczenia Wojewody [...] wynika, że nieruchomość "[...]" nie została w 1945 r. faktycznie przejęta na cele reformy rolnej, ponieważ w czasie okupacji zostało wyłączone z jej powierzchni ok. [...] ha lasu. Następnie, wobec zwrotu przez Administrację Lasów Państwowych, części nieruchomości stanowiącej las, powierzchnia ogólna nieruchomości ziemskiej "[...]" uległa zwiększeniu do ponad 100 ha powierzchni, co zdaniem Wojewody [...] kwalifikowało przedmiotową nieruchomość do przejęcia na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister stwierdził, że rażąco narusza prawo orzeczenie przez Wojewodę [...] o przejęciu ok. [...] ha lasu na cele reformy rolnej, jak i pozostałej części nieruchomości ziemskiej. Lasy i grunty leśne o obszarze powyżej 25 ha podlegały bowiem nacjonalizacji na podstawie innego aktu prawnego tj. dekretu PKWN z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa (Dz. U. z 1944 r. Nr 15, poz. 82). W ocenie Ministra Wojewoda [...] nie mógł orzekać o przejęciu tej części nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto, las nie jest terenem, który można wykorzystać do prowadzenia działalności rolniczej. Obszar ten nie stanowił nieruchomości ziemskiej oraz nie mógł być przeznaczony na cele reformy rolnej wymienione w art. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Niemożliwe było więc jego przejęcie na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W ocenie Ministra skoro nieprawidłowe było zaliczenie powierzchni leśnej jako nieruchomości ziemskiej podlegającej przejęciu na cele reformy rolnej, to pozostała część nieruchomości ziemskiej "[...]" o powierzchni około [...] ha nie spełniała normy obszarowej (nieruchomość ziemska o powierzchni łącznej powyżej 100 ha, bez względu na wielkość użytków rolnych – woj. pomorskie) warunkującej jej przejęcie na własność Państwa. Minister stwierdził zatem, że przedmiotowe orzeczenie Wojewody [...] w całości rażąco narusza art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Ustosunkowując się do argumentów podniesionych przez A. organ nadzoru wskazał, że akta przedmiotowej sprawy zostały uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego o uwierzytelnione dokumenty odnalezione w wyniku przeprowadzonej kwerendy archiwalnej przez Archiwum Akt Nowych oraz Archiwum Państwowe w G., co skutkowało oceną podniesionych zarzutów skarżącej jako niezasadne. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odnalezione dokumenty potwierdzają prawidłowość poczynionych ustaleń. Protokół zdawczo–odbiorczy przejęcia majątku Smętowo wraz z opisem "obiektu" oraz przejętymi składnikami majątkowymi i inwentarzem, spisany 2 kwietnia 1948r. wskazuje, że powierzchnia ogólna majątku wynosiła [...] ha, w tym gruntów obsianych żytem – [...] ha; pszenicą – [...] ha; lucerną – [...] ha; łąki – [...] ha; ogrodów użytkowych [...] ha; lasów – [...] ha; podwórzy i zabudowań – [...] ha; wód dzikich – [...] ha. Podobnie, z ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi prowadzonej przez Urząd Wojewódzki G. – Dział Rolnictwa i Reform Rolnych, powiat [...], sporządzonej 31 grudnia 1948r. – stan na dzień 1 stycznia 1949r. : – wynika, że obszar ogólny przejętego na podstawie tego dekretu majątku [...], znajdującego się pod pozycją 17 – wynosił [...] ha, w tym: gruntów ornych – [...] ha; łąk – [...] ha; ogrodów warzywnych – [...] ha; obszar pod zabudowaniami – [...] ha, wody – [...] ha oraz lasy – [...] ha. W ewidencji nie podano jakiegokolwiek obszaru lasów przejętych na podstawie dekretu z 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa (Dz. U. z 1944 r. Nr 15, poz. 82). Minister podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu poprzez proste ich zestawienie ze sobą. Zgodnie z dyspozycją art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN na cele reformy przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność, albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości spełniające warunki określone w tym przepisie przechodziły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 13 września 1944 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej na cele reformy rolnej wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Nieruchomość, o której mowa w kwestionowanym orzeczeniu, nie spełniała jednak normy obszarowej określonej w w/w przepisie prawa. Badając kwestionowane orzeczenie w kontekście zaistnienia bądź też nie przesłanek uzasadniających stwierdzenie jego nieważności (art. 156 § 1 kpa) Minister uznał, że przepisy dekretu o reformie rolnej nie mogły stanowić podstawy do przejęcia na własność Państwa terenów leśnych. Lasy o obszarze 28,3241 ha, które wchodziły w skład przedmiotowego majątku, nie podpadały bowiem pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Minister wskazał, że pojęcie "nieruchomości ziemskich" nie było zdefiniowane w dekrecie. Wyjaśnienie tego pojęcia zostało zawarte dopiero w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. (Sygn. akt W 3/89). Trybunał Konstytucyjny, wyjaśniając pojęcie "nieruchomości ziemskie" z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, wskazał, że ustawodawca miał na względzie tylko te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Z przepisów nie wynika, ażeby na cele rolne były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru, nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym, wydzielone prawnie lub fizycznie przed 1 stycznia 1939 r. Minister wskazał też na wyrok Sądu Najwyższego z 22 kwietnia 2005 r. (Sygn. akt II CK 653/04 – OSNC 2006, Nr 3, poz. 56) w którym Sąd ten stwierdził, że z przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wynika, aby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości niemające charakteru "ziemskiego", a także nieruchomości leśne. Konkludując Minister uznał, że nieprawidłowym było zaliczenie powierzchni leśnej badanego majątku do obszaru nieruchomości ziemskiej podlegającej przejęciu na cele reformy rolnej. W konsekwencji tej nieprawidłowości zarówno orzeczenie przez Wojewodę [...] o przejęciu ok. [...] ha lasu na cele reformy rolnej, jak i pozostałej części przedmiotowej nieruchomości ziemskiej o powierzchni około [...] ha (która nie spełniała normy obszarowej warunkującej legalność takiego przejęcia) – zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał również, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie miało charakter deklaratoryjny i nie prowadziło do przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, które odbywało się z mocy prawa. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, orzeczenie Wojewody [...] z [...] marca 1948 r. nie wywołało samoistnie nieodwracalnych skutków prawnych. Brak więc jest przeszkód do stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. W ocenie Ministra ponieważ przedmiotowe postępowanie nie wywiera wpływu w zakresie uprawnień prawnorzeczowych względem nieruchomości, osoby fizyczne będące aktualnymi właścicielami i użytkownikami wieczystymi nieruchomości wchodzących w skład nieruchomości będących byłą własnością J. P. przed ich przejęciem na rzecz Skarbu Państwa nie zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skargę złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych w W. Oddział Terenowy w G. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania: art. 8, 10, 15, 76, 80, 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności zarzuciła naruszenie zasady słuszności oraz zasady prawdy obiektywnej tj. przepisu art. 7 kpa oraz przepisów art. 77 § 1, oraz 107 § 3 kpa, poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nie przestrzeganie wymogów uzasadnienia decyzji – faktycznego i prawnego. 2. naruszenie prawa materialnego, w zakresie nieprawidłowej interpretacji przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez: błędną wykładnię, ignorującą ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także Sądu Najwyższego oraz Trybunału Konstytucyjnego, polegające na nieprawidłowym rozstrzygnięciu charakteru spornej nieruchomości w oparciu zebrany materiał dowodowy w sprawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi Agencja rozwinęła powyższe zarzuty podnosząc m.in. że kwestią zasadniczą jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie czy rzeczywiście wystarczająco zebrano materiał dowodowy w sprawie i czy da on organowi prowadzącemu postępowanie samoistną, wyczerpującą i całościową wiedzę w zakresie zaproponowanego rozstrzygnięcia. Organ wydał bowiem tożsamą w rozstrzygnięciu decyzję w oparciu o brak dowodów w postępowaniu przed organem I instancji (brak akt administracyjnych) i podtrzymał ją (w oparciu o odnalezione dowody z kwerendy archiwalnej) w II instancji. Jednakże elementem koniecznym takiego postępowania jest pogłębiona analiza materiału dowodowego. Tymczasem materiał dowodowy uzupełniony o protokół zdawczo–odbiorczy przejęcia majątku [...] (wraz z opisem "obiektu" oraz przejętymi składnikami majątkowymi i inwentarzem) spisany 2 kwietnia 1948 roku wskazuje, że powierzchnia majątku wyniosła [...] ha, a z ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z 31 grudnia 1949 roku wynika, że majątek ma [...] ha i nie podano jakiegokolwiek obszaru lasów przejętych na podstawie dekretu z 12 grudnia 1944 o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa. Skarżąca wskazała na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. o sygn. akt W 3/89. Agencja podkreśliła, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Ponadto analizując nowelizację dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (DZ.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.) dokonaną dekretem Rady Ministrów z 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu i skreśleniu zwrotu "o charakterze rolniczym" użytych w przepisie art. 2 ust 1 zdanie pierwsze, podniosła, że zmiana brzmienia nowelizowanego przepisu oznaczała rozszerzenie zakresu stosowania normy zawartej w przepisie art. 2 ust. 1 także na nieruchomości nie mające charakteru rolniczego i nie nadające się do rolniczego wykorzystania. Niedopuszczalne jest takie interpretowanie intencji przepisów dekretu, które de facto sprowadziło by je do przeprowadzenia "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości na cele reformy rolnej: jednej, która dotyczyła nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, drugiej, która dotyczyłaby nieruchomości charakterze nierolniczym. W ocenie skarżącej kluczowy w tej sprawie byłby dowód z opinii biegłego, który pozwoliłby na potwierdzenie, że część powierzchni gruntów przejmowanych na mocy dekretu o reformie rolnej stanowiły planową gospodarkę leśną, a nie były tylko odłogowaną częścią grunty rolnego. Skarżąca powołując przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa, podniosła, że organ obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Skarżąca Agencja zarzuciła, że organ prowadzący postępowania pomimo weryfikacji aktualnego stanu faktycznego i prawnego przejętej nieruchomości, nie dochował należytej staranności w ustaleniu aktualnej dokumentacji z wyszczególnieniem zabudowań, synchronizacji numerów działek i ich powierzchni wg ewidencji gruntów, czego konsekwencją był brak udziału wszystkich stron w niniejszym postępowaniu np. P. sp. z o.o. W ocenie skarżącej doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania. Nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony, naruszono zaufanie do organu nie zawiadamiając strony o możliwości czynnego udziału w postępowaniu, nie uwzględniono dokumentów pozwalających na prawidłowe określenie stron w niniejszym postępowaniu oraz nie zebrano i nie rozpatrzono w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddanie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania B. P., J. P., B. P., J. P. i J. P. odpowiadając na skargę A. wnieśli o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podnieśli, że już sama treść decyzji Wojewody [...] wskazuje na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Wynika z niej bowiem, że w skład przejętego majątku wchodził las o pow. [...] ha. Tymczasem reformie rolnej podlegały wyłącznie nieruchomości ziemskie. Po odjęciu powierzchni lasu majątek liczył ok. [...] ha i niewątpliwie nie podlegał pod działanie przepisu art. 2 ust.1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Pozyskane dokumenty przejęcia majątku potwierdzają, że z ogólnej powierzchni majątku [...] ha (względnie [...] ha), w tym [...] ha stanowiły lasy. Wbrew twierdzeniom skargi nie były to nieużytki lub grunty słabej jakości lecz lasy. Zdaniem uczestników organ nadzoru nie naruszył przepisów art. 7,77 i 107 § 3 kpa skoro podjął działania i pozyskał dokumentację archiwalną i dokonał jej dogłębnej analizy. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego uwzględnienia słusznego interesu strony i interesu społecznego uczestnicy wskazali, że samo przytoczenie takiego poglądu bez jego wyjaśnienia w kontekście niniejszej sprawy czyni ten zarzut niezrozumiałym. Uczestnicy powołali się także na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. sygn. akt. W 3/89, wskazując, że z uchwały tej wynika, że lasy nie podpadały pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Odnośnie nowelizacji dekretu uczestnicy podnieśli, że skarżąca wyciąga z niej nieprawidłowe wnioski. Stanowisko prezentowane przez skarżącą jest powszechnie krytykowane bowiem przyjęcie takiego stanowisko oznaczałoby de facto dwie reformy rolne na podstawie tego samego dekretu. Uczestnicy podkreślili, że dekret dotyczył nieruchomości o charakterze rolnym. Nie zmieniła tego jego nowelizacja. Uczestnicy powołali na potwierdzenie tego stanowiska uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10. Odnosząc się do stanowiska skargi o powołaniu biegłego wskazali, że jest ono chybione w sytuacji, gdy z dowodów w sprawie wynika, że w skład majątku wchodziła nieruchomość leśna o pow. [...] ha. Odnośnie zarzutu nie dokonania synchronizacji numerów działek uczestnicy wskazali, że na obecnym etapie postępowania nie jest to konieczne. Ustosunkowując się do zarzutu nieustalenia stron postępowania, uczestnicy podnieśli, że skarżąca nie wyjaśniła na jakiej podstawie P. sp. z o.o. powinno być uznane za stronę. Natomiast chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych prawa podmiotowe obecnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości na skutek niniejszej decyzji nie zostaną wzruszone ani ograniczone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "ppsa") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie, czy orzeczenie kontrolowane w tym postępowaniu dotknięte jest jedną z wad określonych w art. 156 kpa. Miarodajne są przepisy obowiązujące w dacie jego wydania. Przy czym stwierdzenie przez organ nadzoru wad wskazanych w wyżej powołanym przepisie nie zawsze będzie prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego kontrolowanego rozstrzygnięcia, a to ze względu na zaistnienie przeszkód wskazanych w art. 156 § 2 kpa. Jedną z nich są nieodwracalne skutki prawne, jakie wadliwa decyzja wywołała. Zgodnie z art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Wówczas na podstawie art. 158 § 2 kpa organ ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i do wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych było wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym ugruntowane jest stanowisko, że jeżeli do "odwrócenia" skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego. Należy podkreślić, że kwestia nieodwracalności skutków prawnych dotyczy nie tylko stwierdzenia nieważności decyzji konstytutywnych, lecz także decyzji deklaratoryjnych. Wobec tego stanowisko organu nadzoru, że w sytuacji kontrolowania w postępowaniu nadzorczym decyzji deklaratoryjnych nie występują nieodwracalne skutki prawne, jest chybione. Otóż przejęcie przez Skarb Państwa nieruchomości stworzyło podstawy prawne do późniejszego rozdysponowania wyodrębnionymi nieruchomościami, np. przez ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, zbycia w trybie cywilnoprawnym itd. Tymczasem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w ogóle nie zajmował się nieodwracalnością skutków prawnych. Jak wynika z pisma Starosty [...] z [...] sierpnia 2010 r., w toku kolejnych odnowień ewidencji gruntów oraz podziałów nieruchomości, grunty należące kiedyś do J. P. oznaczone są innymi numerami ewidencyjnymi, obecnie są opisane w różnych księgach wieczystych i stanowią własność różnych podmiotów. Organ nadzoru powinien więc zbadać, w jaki sposób, w wyniku, jakich czynności prawnych i kiedy oraz co do których działek (z dawnej nieruchomości [...] karta 8 o pow. [...] ha należącej do J. P.) określone prawa na gruncie powstały. A wobec tego, czy orzeczenie z [...] marca 1948 r. wywołało, czy też nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych, ewentualnie co do których działek wchodzących w skład dawnego majątku. Skoro kwestia nieodwracalnych skutków prawnych nie została przez organ nadzoru zbadana, to postępowanie nadzorcze zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad wskazanych w art. 7,77 i 80 kpa, a zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 2 kpa w zw. z art. 158 § 2 kpa, co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ppsa. Natomiast Sąd podziela stanowisko Ministra, że orzeczenie Wojewody [...] z [...] marca 1948 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 2 ust 1 pkt e) dekretu o reformie rolnej. Wskazać należy, że art. 1 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi, że przeprowadzenie reformy rolnej obejmuje upełnorolnienie istniejących gospodarstw rolnych, tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo–warzywniczej, kolonii i ogródków działkowych robotniczych, urzędniczych i rzemieślniczych, zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego. Po noweli tego dekretu, która weszła w życie 19 stycznia 1945 r., dodano między innymi, że również zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej i melioracji. Przy tak określonych celach reformy rolnej art. 2 ust. 1 tego dekretu stanowi, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą "nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym", a po noweli dekretu – "nieruchomości ziemskie". Pojęcie to nie było zdefiniowane w dekrecie. Zasadnie zatem organ powołał się na jego wyjaśnienie, zawarte w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89. W uzasadnieniu tej uchwały Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wyjaśniając pojęcie "nieruchomości ziemskie" z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, należy przyjąć, że ustawodawca, przez określenie nieruchomości przymiotnikiem "ziemskie" miał na względzie te obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy. Wniosek taki znajduje uzasadnienie zarówno w tytule dekretu ("o przeprowadzeniu reformy rolnej"), jak i w treści niektórych przepisów dekretu oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51). Na przykład art. 1 ust. 2 lit. a) i b) dekretu stanowi, że przeprowadzenie reformy rolnej obejmuje "upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców". Artykuł 6 dekretu nakazuje Ministrowi Reform Rolnych objęcie zarządu nad przyjętymi nieruchomościami ziemskimi "wraz z budynkami, całym inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na tych nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego", a z art. 11 ust. 1 dekretu wynika, że "inwentarz żywy i martwy przejęty z gospodarstw parcelowanych, zostanie rozdzielony między nowo utworzone gospodarstwa dla bezrolnych (...)". Z § 6 powołanego wyżej rozporządzenia wykonawczego wynika natomiast, że "Strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju (...)". Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, jednakże przez inne podmioty. W nawiązaniu do przedstawionego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt II CK 653/04 (OSNC 2006, nr 3, poz. 56) podniósł, że z przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie wynika, aby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości niemające charakteru "ziemskiego", a więc działki budowlane niepozostające w funkcjonalnym związku z gospodarstwem rolnym, a także nieruchomości leśne. Ponadto Sąd Najwyższy podkreślił, że za przyjęciem takiego rozumienia określenia "nieruchomość ziemska" przemawia także treść, a nawet sam fakt wydania dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. z 1944 r. Nr 15, poz. 82). Nieprawidłowe było więc zaliczenie powierzchni leśnej przedmiotowego majątku do obszaru nieruchomości ziemskiej podlegającej przejęciu na cele reformy rolnej. W konsekwencji tej nieprawidłowości zarówno orzeczenie przez Wojewodę [...] o przejęciu ok. [...] ha lasu na cele reformy rolnej, jak i pozostałej części przedmiotowej nieruchomości ziemskiej o powierzchni około [...] ha (która nie spełniała normy obszarowej warunkującej legalność takiego przejęcia) – zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zasadnie zatem stwierdzono, iż przedmiotowe orzeczenie Wojewody [...] z [...] marca 1948 r. w całości rażąco narusza art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Nieuzasadnione są zarzuty skarżącej Agencji dotyczące danych z protokołu zdawczo–odbiorczego majątku w kontekście danych z ewidencji nieruchomości ziemskich. Protokół zdawczo–odbiorczy przejęcia majątku [...] wraz z opisem "obiektu" oraz przejętymi składnikami majątkowymi inwentarzem, spisany 2 kwietnia 1948 r. wskazuje bowiem, że powierzchnia ogólna majątku wynosiła [...] ha, w tym lasów – [...] ha. Podobnie, z ewidencji nieruchomości ziemskich podlegających dekretowi z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej prowadzonej przez Urząd Wojewódzki [...] Dział Rolnictwa i Reform Rolnych, powiat [...], sporządzonej 31 grudnia 1948 r. – stan na dzień 1 stycznia 1949 r.: – wynika, iż obszar ogólny przejętego na podstawie tego dekretu majątku [...], znajdującego się pod pozycją 17 – wynosił [...] ha, w tym: gruntów ornych – [...] ha; łąk – [...] ha; ogrodów warzywnych – [...] ha; obszar pod zabudowaniami – [...] ha, wody – [...] ha oraz lasy – [...] ha. Należy wskazać, że pozyskanie dokumentów w postępowaniu drugoinstancyjnym, które potwierdziły stanowisko co do niepodpadania majątku pod przepisy dekretu o reformie rolnej nie jest wadą tego postępowania. Otóż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a organ odwoławczy ponownie rozpoznaje sprawę w jej całokształcie. Zgodnie z art. 136 kpa może przeprowadzić dodatkowe postępowanie. Co do zarzutu niepowołania przez organ biegłego, wskazać należy, że nie było takiej potrzeby, gdyż z samej kontrolowanej decyzji i dokumentów archiwalnych wynika, że w skład majątku ziemskiego wchodził las. Wobec tego twierdzenie, że były to nieużytki lub grunty leżące odłogiem są nieuprawnione. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 145 § 1 lit. a) i lit c) oraz art. 152 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. .