II SAB/Wa 597/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Andrzej Kołodziej, , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na bezczynność Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Skarbu Państwa do rozpatrzenia wniosku R. Sp. z o.o. z siedzibą w L. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz R. Sp. z o.o. z siedzibą w L. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. R. Spółka z o.o. z siedziba w [...]zwróciła się do Ministra Skarbu Państwa o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1. protokołu Komisji sporządzonego z czynności zamknięcia przetargu bez rozstrzygnięcia obejmującego wniosek Komisji wraz z uzasadnieniem w przedmiocie zamknięcia bez rozstrzygnięcia przetargu ogłoszonego w dniu [...] października 2013 r., na nabycie akcji [...] S.A. z siedzibą w [...], 2. decyzji Ministra Skarbu Państwa o odstąpieniu od przeprowadzenia przetargu i zamknięciu przetargu bez rozstrzygnięcia, 3. opinii prawnych, o ile zostały sporządzone, na których opierał się Minister Skarbu Państwa, podejmując decyzję o odstąpieniu od przeprowadzenia przetargu i zamknięciu przetargu bez rozstrzygnięcia. W dniu [...] czerwca 2014 r. w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, Minister Skarbu Państwa przesłał skarżącemu: 1. kserokopię notatki znak: [...] z wnioskiem o podjęcie decyzji, 2. kserokopię protokołu końcowego z przetargu, znak: [...]. W zakresie punktu 3 wniosku o udostępnienie informacji publicznej Minister Skarbu Państwa wyjaśnił, iż żądane opinie prawne dotyczyły sfery zamierzeń organu, a tym samym nie stanowią one informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. 2014, poz. 782). W dniu 4 lipca 2014 r. skarżący skierował do Ministra Skarbu Państwa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym ponownie zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci opinii prawnych oraz przesłanie ich kopii na adres pełnomocnika skarżącego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Minister Skarbu Państwa w piśmie z dnia 17 lipca 2014 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując, iż żądane opinie prawne nie stanowią informacji publicznej. W dniu 5 sierpnia 2014 r. spółka R. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę bezczynność Ministra Skarbu Państwa, polegającą na odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci opinii prawnych dotyczących odstąpienia od przeprowadzenia przetargu publicznego na nabycie akcji spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] oraz jego zamknięcia bez rozstrzygnięcia Wnosząc o zobowiązanie Ministra Skarbu Państwa do udostępnienia informacji w postaci kserokopii opinii prawnych dotyczących odstąpienia od przeprowadzenia przetargu publicznego na nabycie akcji spółki [...]S.A. z siedzibą w [...] oraz jego zamknięcia bez rozstrzygnięcia, strona skarżąca podniosła: - naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014 r., poz.782); dalej "Ustawa") w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuznaniu wnioskowanych informacji tj. opinii prawnych za informację publiczną. Nadto naruszenie art. 4 ust. 3 i art. 13 Ustawy, poprzez ich bezzasadne niezastosowanie, polegające na niewykonaniu obowiązku terminowego udostępnienia, wnioskowanych opinii prawnych posiadających walor informacji publicznej. W motywach uzasadnienia skargi strona skarżąca podniosła, że organ nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, poprzestając na pisemnym poinformowaniu wnioskodawcy o swoim stanowisku. Przywołując orzecznictwo sądowe, podkreśliła, że opinie prawne mogą stanowić informację publiczną. Wskazywała, że brak jest podstaw ku temu, by odbierać opinii prawnej walor informacji publicznej tylko i wyłącznie w oparciu o twierdzenie, że dotyczy ona "sfery zamierzeń". W ocenie strony skarżącej, przedmiotowe opinie prawne stanowią informację publiczną ponieważ: 1. zostały zlecone przez organ administracji publicznej, 2. dotyczą sprawy publicznej, 3. z uwagi na przedmiot, którego dotyczą, przynależą do sfery faktów, 4. celem ich sporządzenia było załatwienie konkretnej sprawy i zarazem służenie realizowaniu zadań publicznych przez organ (MSP). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. "Prawo do uzyskania informacji publicznej obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu" (art. 61 ust. 2). Obywatel, a tym samym opinia publiczna, ma zatem, zagwarantowane konstytucyjnie, prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z norm konstytucyjnych wprost wynika, jakie uprawnienia wiążą się z obowiązywaniem tego prawa oraz jakie podmioty są zobligowane do podjęcia działań w celu zrealizowania prawa do informacji (por. wyrok TK z dnia 16 września 2002 r., sygn. K 38/01, OTK Z. U. 2002 r. nr 5A, poz. 59). Konstytucyjnym prawem do informacji objęta została szeroka materia związana z działalnością państwa. Nie ma przy tym znaczenia fakt, czy państwo działa w sferze imperium, czy dominium, gdyż objęte regulacją art. 61 ust. 1 Konstytucji RP sformułowanie: "działalność władz publicznych" dotyczy każdej z tych sfer. Dostęp do informacji publicznej, zgodnie z treścią art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, nie ogranicza się tylko do wybranej kategorii dokumentów, ale wszystkich tych informacji, które dotyczą sfery określonej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Źródłem informacji może być zatem wszelka działalność publiczna osób sprawujących funkcje publiczne. W demokratycznym państwie prawnym oczywistym jest, że jawność działań organów państwa powinna być traktowana w sposób uprzywilejowany, to znaczy wszelkie wątpliwości, co do udostępnienia informacji, powinny działać na korzyść dostępu do niej. Podkreślić należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji, przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP są współstosowane, stanowiąc podstawę interpretacji norm ustawowych w zakresie realizacji podmiotowego prawa do informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 Ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Chodzi o informacje publiczne objęte jednolitą definicją, która taki charakter nadaje wszelkim wiadomościom, które zostały wytworzone przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02, [w:] CBOSA). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do działalności organu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio redagowane i wytworzone przez organ administracji publicznej, ale taki charakter mają również dokumenty, które organ wykorzystuje do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, nawet wtedy gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Relewantne znaczenie ma w tym wypadku fakt, że dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i zostały wytworzone na polecenie tych organów (por. wyroki z NSA: z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 667/11; z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1774/10; z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 315/08 opublikowane [w:] CBOSA) Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 Ustawy może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności określonych w nim podmiotów. Korelatem tego prawa podmiotowego jest, spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej, obowiązek udzielania określonych informacji o działalności instytucji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, natomiast ust. 3 wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa. Obywatelskie prawo do informacji nie ma zatem charakteru bezwzględnego. Ustawodawca ogranicza dostęp do informacji publicznej, respektując konieczność ważenia zasady (dostęp do informacji publicznej) i wartości wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, jako dopuszczalnych kryteriów ograniczenia zasady dostępności (interes jednostki, interes Państwa). Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości, podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjalności. Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca, który to cel musi być kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 tej ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Regulacja ta określa zatem tryb i zasady dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej było objęcie obowiązkiem informacyjnym przede wszystkim podmiotów publicznych powiązanych ze sprawowaniem władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 Ustawy expressis verbis wprawdzie nie wymienił żadnych organów władzy publicznej, jednak w pkt 1 utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej, wszystkie organy administracji funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym, nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Minister Skarbu Państwa jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, a żądana przez R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] informacja w postaci żądanych opinii prawnych dotyczących odstąpienia od przeprowadzenia przetargu i zamknięcia przetargu bez rozstrzygnięcia Spółki [...] S.A. z siedzibą w [...]stanowi informację publiczną. Oznacza to, że został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy. Wskazać należy, iż na gruncie przepisów ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, generalną zasadą jest jawność procesów prywatyzacji, o czym stanowi art. 2a tej ustawy, wskazując, że przebieg procesów prywatyzacyjnych prowadzonych na podstawie przepisów działu IV i V ustawy, jest jawny. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, przed zaoferowaniem do zbycia akcji Skarbu Państwa minister właściwy do spraw Skarbu Państwa: dokonuje lub zleca dokonanie analizy mającej na celu oszacowanie wartości przedsiębiorstwa spółki, w tym ustalenie sytuacji prawnej majątku spółki w zakresie zgodnym z ust. 1a, może dokonać lub zlecić dokonanie analiz w zakresie: ustalenia stanu i perspektyw rozwoju przedsiębiorstwa spółki, oceny realizacji obowiązków wynikających z wymogów ochrony środowiska, innym, każdorazowo określonym przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, jeżeli wymaga tego ochrona interesu Skarbu Państwa, może zobowiązać spółkę, w której Skarb Państwa posiada większość głosów na walnym zgromadzeniu, do wprowadzenia w jej przedsiębiorstwie zmian wynikających z wymogów ochrony środowiska, a w szczególności wynikających z analizy, o której mowa w pkt 2 lit. b. Zakres ustalenia sytuacji prawnej majątku spółki określa każdorazowo minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, uwzględniając specyfikę spółki oraz poziom zaangażowania kapitałowego Skarbu Państwa w spółce (ust. 1a). Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa może odstąpić od dokonania analizy, o której mowa w ust. 1 pkt 1, o ile zostały spełnione warunki określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 2 pkt 4 (ust. 1b). W myśl art. 62 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, informacje uzyskane przy opracowaniu analiz, o których mowa w art. 32 ust. 1 oraz w art. 42 ust. 1, stanowią tajemnicę podlegającą ochronie na zasadach określonych przepisami o ochronie informacji niejawnych. Ochronie, o której mowa w ust. 1, podlegają również informacje uzyskane w związku z przeprowadzonym procesem prywatyzacji, z zastrzeżeniem informacji ujawnionych na podstawie ustawy (ust. 2). Przepis art. 62 ust. 1 i 2 wprowadza zatem wyjątek od zasady jawności procesów prywatyzacji. Jak już wyżej podano, przepis art. 32 ust. 1 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji wprowadza wymóg przeprowadzenia analiz przedprywatyzacyjnych, które poprzedzają proces prywatyzacji kapitałowej, w wyniku których ustala się sytuację prawną majątku prywatyzowanego podmiotu, stanu i perspektyw jego rozwoju jako przedsiębiorstwa, oszacowanie jego wartości oraz oceny realizacji obowiązków wynikających z tytułu zachowania wymagań ochrony środowiska. Zasadniczym jednak celem tych analiz jest ustalenie realnej wartości prywatyzowanego podmiotu. Analizy przedprywatyzacyjne muszą zatem korzystać z ochrony przewidzianej w art. 62 ust. 1 ustawy, na zasadach określonych przepisami o ochronie informacji niejawnych. W przedmiotowej sprawie organ - Minister Skarbu Państwa - rozpoznał sprawę przez pryzmat ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst jedno. Dz. U. 2013 r., poz. 216 ze zm.) oraz na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej i odmówił pismem (zamiast decyzją) udostępnienia żądanej opinii prawnej. W ocenie Sądu, skoro ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji oraz wydane na podstawie art. 33 ust. 2 tej ustawy rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie szczegółowego trybu zbywania akcji Skarbu Państwa (Dz. U. 2001 r. Nr 114, poz. 664) szczegółowo określają tryb zbywania akcji Skarbu Państwa, w tym określają zasady jawności tego postępowania (art. 2a, art. 2c ), akty te stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane, iż opinia prawna może stanowić i w praktyce stanowi informację publiczną. Taką konstatację potwierdzają przytoczone poniżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., w sprawie II SAB/Wa 175/06 (LEX nr 340013) stwierdzono, że informacją publiczną jest, znajdująca się w aktach sprawy administracyjnej opinia prawna, sporządzona przez pracowników organu na użytek załatwienia tej sprawy i realizacji zadań organu; taka też informacja podlega udostępnieniu na podstawie omawianej ustawy. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2007 r., w sprawie II SAB/WA 19/07 (LEX nr 368235) stwierdził, że informację publiczną stanowi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 133/08 (LEX nr 541228) wyraził pogląd, że opinia prawna, będąc rodzajem informacji o sposobie załatwienia (rozstrzygania) spraw, w tym na etapie dokonywania ocen prawnych i opiniowania, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji). WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 17/10 (Legalis nr 617545) stwierdził, iż opinia prawna choć wydana przez kancelarię prawną jest informacją publiczną o ile została sporządzona na użytek załatwienia konkretnej sprawy, jako dokument wewnętrzny służący załatwieniu tej sprawy i realizacji zadań organu. Z kolei WSA w Gliwicach, w wyroku z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. IV SAB/GI 20/10 (publ.: CBOSA - orzeczenia.nsa.gov.pl) orzekł, iż opinia prawna sporządzona na potrzeby organu jako dokument służący załatwianiu spraw i realizacji zadań organu – co do zasady – posiada walor informacji publicznej. Z uwagi na fakt , iż przedmiotowa sprawa dotyczy bezczynności organu i do dnia wydania wyroku organ nie wydał stosownej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ust. 1 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zobowiązał organ do rozpatrzenia wniesionego wniosku. W ocenie Sądu, zwłoka organu z uwagi na skomplikowany charakter sprawy nie może zostać zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Skomplikowany charakter przedmiotowej materii brak jednoznaczności, co do tego kiedy i w jakich okolicznościach opinia prawna stanowi informację publiczną, pozwalają uznać, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy.