II GSK 663/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant asystent sędziego Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1206/14 w sprawie ze skargi Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w G. na rzecz Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1206/14, oddalił skargę Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Kierownik Biura ARiMR), działając jako wierzyciel, wystawił tytuł wykonawczy nr [...] na Z. K., obejmujący należność z tytułu nienależnie pobranych płatności ONW, a następnie przesłał organowi egzekucyjnemu – Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w W., celem przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Podstawę prawną dochodzonej należności stanowiła decyzja Kierownika Biura ARiMR z [...] marca 2013 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z 13 czerwca 2014 r., na podstawie art. 59 § 3 w związku z art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone z majątku zobowiązanego oraz postanowieniem z tego samego dnia, działając na podstawie art. 64c § 1, § 4 i § 7 u.p.e.a., obciążył Kierownika Biura ARiMR kosztami postępowania egzekucyjnego w wysokości 48,50 zł. Kierownik Biura ARiMR wniósł zażalenie. Dyrektor Izby Skarbowej w G. postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu. Wprawdzie organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania dopuszczalności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie jest on jednak zwolniony od badania dopuszczalności prowadzenia egzekucji administracyjnej w ogóle. Zgodnie z art. 27 § 1 u.p.e.a. tytuł wykonawczy powinien zawierać m.in. oznaczenie wierzyciela (pkt 1), natomiast tytuł wykonawczy, którego dotyczy rozpoznawana sprawa warunku tego nie spełniał, ponieważ błędnie wskazano w nim jako wierzyciela Kierownika Biura ARiMR. Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, że w myśl art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Natomiast jak stanowi art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest – dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Zdaniem Dyrektora Izby Skarbowej, Kierownik Biura ARiMR jest wprawdzie uprawniony do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, mogącą występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie wierzycielem, w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ Agencji, reprezentujący ją na zewnątrz. Wobec błędnego oznaczenia w tytule wykonawczym osoby wierzyciela, organ egzekucyjny zasadnie umorzył postępowanie egzekucyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę na powyższe postanowienie, wniesioną przez Kierownika Biura ARiMR. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Dyrektora Izby Skarbowej, że to Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wierzycielem uprawnionym do samodzielnego działania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem WSA ustawodawca przyznał kierownikom biur powiatowych ARiMR prawo do wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Taką decyzję wydał Kierownik Biura ARiMR. Ustalając kto jest, w myśl art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu dochodzonych obowiązków, należy wziąć pod uwagę przepisy regulujące reprezentacje Agencji oraz konsekwencje decyzyjnego ustalania należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Sąd podniósł, że zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008r., Nr 98, poz. 634 ze zm.; dalej: ustawa o ARiMR), należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2 powołanej ustawy, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczej Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z EFRG lub EFRROW oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach tych funduszy oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy. Należności ustalane w drodze decyzji administracyjnej przez organ, o którym mowa w art. 29 ust. 2, z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, a także wierzytelności wynikające z umów z tytułu płatności określonych w odrębnych przepisach realizowanych przez Agencję ze środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy, z wyłączeniem należności, o których mowa w art. 29 ust. 4, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej innych niż określone w ust. 1 oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy (ust. 2). Potrącenia dokonuje się przez oświadczenie Agencji złożone dłużnikowi w formie pisemnej, jeżeli dłużnik, na warunkach określonych w decyzji lub umowie, o których mowa w ust. 1 i 2, nie zwrócił na rachunek bankowy Agencji nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Oświadczenie ma moc wsteczną od dnia, w którym potrącenie stało się możliwe (ust. 3). Koszty powstałe w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności, w tym koszty postępowania administracyjnego, koszty postępowania sądowego i koszty egzekucyjne, podlegają potrąceniu z bezspornej i wymagalnej wierzytelności lub należności dłużnika finansowanej z części krajowej z tytułu realizowanych przez Agencję płatności w ramach poszczególnych funduszy Unii Europejskiej oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych w ramach tych funduszy. Do potrącenia kosztów powstałych w wyniku dochodzenia należności i wierzytelności stosuje się odpowiednio przepis ust. 3 (art. 31 ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 24 ustawy o ARiMR Prezes Agencji może umarzać, w całości lub w części, rozkładać na raty lub odraczać termin spłat wierzytelności Agencji przypadających jej w związku z wykonywaniem przez nią zadań finansowanych, wyłącznie z krajowych środków publicznych, zwanych dalej "wierzytelnościami Agencji". WSA podkreślił, że co prawda kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, ale nie oznacza to, że jest on odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, co organ sam niejako potwierdził wpisując w spornych tytułach wykonawczych jako numer identyfikacji podatkowej, wierzyciela: NIP Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje podnoszony przez stronę skarżącą argument, że z dniem [...] sierpnia 2012 r. wszedł w życie art. 5 ustawy z dnia 21 stycznia 2012 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 243), który wprowadził zmiany w ustawie o ARiMR, przyznając kierownikowi biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uprawnienia organu podatkowego (art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR). W świetle regulacji ustawy o ARiMR, kierownik biura powiatowego nie jest ani odrębnym organem, ani instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w związku z czym nie może występować w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jako wierzyciel w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. W związku z tym WSA uznał, że wierzycielem w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. jest Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ reprezentujący ją na zewnątrz. W tym stanie rzeczy organ egzekucyjny zobowiązany był do umorzenia egzekucji prowadzonej w oparciu o przesłany tytuł wykonawczy, który okazał się wadliwy, albowiem nie spełniał wymagań formalnych, o których mowa w art. 27 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Kierownik Biura ARiMR zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. (w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. oraz w związku z art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR polegające na nie uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w G. z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] i oddaleniu skargi wskutek jej nie uwzględnienia, z powodu błędnego uznania, że wierzycielem w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.e.a. jest Prezes Agencji jako organ reprezentujący ją na zewnątrz, a także, że kierownikowi biura powiatowego Agencji nie przysługuje prawo do występowania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w roli wierzyciela i tym samym dokonaniu błędnej kontroli działania organu administracji, podczas gdy z dniem [...] sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również – z mocy ustawy – kierownik biura powiatowego Agencji – które to naruszenie w ocenie skarżącego mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR w związku z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., czego rezultatem było uznanie, że Kierownik Biura ARiMR nie jest organem właściwym do wystawiania tytułów wykonawczych, a jest nim Prezes Agencji, który kieruje działalnością Agencji i reprezentuje ją na zewnątrz, podczas gdy z dniem [...] sierpnia 2012 r. organem działającym w imieniu Agencji jako wierzyciela, obok Prezesa Agencji, jest również – z mocy ustawy – kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą występować samodzielnie jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Powołał się przy tym na treść art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którym uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a. jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z powołanych przepisów wynika, że tym bezpośrednio zainteresowanym nie jest organ, który w świetle ustawy o ARiMR ma kompetencje do ustalania, w formie decyzji, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (art. 29 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska i stwierdza, że przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku ma ten organ, który bezpośrednio kreuje ten obowiązek, czyli tak jak w rozpatrywanej sprawie organ, który wydaje decyzje o przyznaniu płatności ze środków publicznych oraz decyzje o zwrocie kwoty nienależnie pobranych lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych. Tym organem jest kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Co prawda kierownik biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, nie jest organem Agencji jako osoby prawnej, jest jednak organem działającym za Agencję w sferze stosunków publicznoprawnych, dotyczących realizacji przez Agencję płatności w ramach systemów wsparcia dla rolnictwa. W zakresie tych działań, mieści się niewątpliwie domaganie się wykonania decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń. Inaczej mówiąc - kierownik biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest organem publicznoprawnym, działającym na rzecz Agencji, wobec której obowiązek zwrotu płatności ma być wykonany. W świetle przyznanych kierownikowi biura Agencji kompetencji nie jest uzasadnione przyjęcie, że wierzycielem w sprawach takich, jak rozpoznawana, jest Prezes ARiMR, tylko dlatego, że jest organem Agencji jako osoby prawnej. Jak już wspomniano, w sferze publicznoprawnej organem działającym za Agencję jest również kierownik biura powiatowego. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie prawniczym (R. Hauser, A. Skoczylas [red.] Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, wydanie 8, Warszawa 2016), gdzie podnosi się, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem jest podmiot administracji publicznej lub organ (instytucja) wykonująca funkcje władcze (s. 51), oraz że jeżeli podstawą egzekucji są indywidualne akty administracyjne, wierzycielem będzie organ, który wydał akt w I instancji (s. 52). Z tych względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. oraz naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 29 ust. 8 ustawy o ARiMR w związku z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. należało uznać za trafne. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze, że istota sprawy została wyjaśniona, na podstawie 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i ust. 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).