II OZ 145/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Skarbu Państwa – Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga – Północ m.st. Warszawy na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2555/14, o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 12 sierpnia 2014 r., nr IIIOT/271/2014 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga – Północ m.st. Warszawy na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 19 września 2014 r. nr 1861/14 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności postanowienia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2555/14, po rozpoznaniu wniosku zawartego w skardze, odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 12 sierpnia 2014 r. w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga – Północ m.st. Warszawy na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 19 września 2014 r. nr 1861/14 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności postanowienia W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeśli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z konstrukcji powyższego przepisu wyłaniają się przede wszystkim dwie podstawowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasady. Po pierwsze, postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji jest postępowaniem prowadzonym na wniosek skarżącego, a więc Sąd nie jest uprawniony do działania z urzędu, a jedynie w zakresie, na jaki wskazuje skarżący w treści tego wniosku. Nie jest dopuszczalna, zatem samodzielna konkretyzacja rzeczywistej woli autora wniosku przez Sąd. Po drugie, postępowanie to dotyczy, co do zasady możliwości wstrzymania zaskarżonej do sądu decyzji, co nie wyklucza jednak możliwości wstrzymania również i innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Wskazuje na to wyraźnie ww. przepis, zgodnie z którym sąd może wstrzymać na wniosek skarżącego akty lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu. Dopiero, więc gdy zaistnieją podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, sąd może, na podstawie art. 61 § 3 zdanie ostatnie p.p.s.a. wstrzymać wykonanie także decyzji wydanych w innych postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w innym postępowaniu w granicach tej samej sprawy, nie jest również możliwe wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji, jeżeli z uwagi na brak wniosku skarżących, sąd nie może wpierw wstrzymać wykonania zaskarżonej decyzji organu II instancji. W ocenie Sądu pierwszej instancji wniosek strony skarżącej nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ strona skarżąca nie wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Uwzględniając przedmiot sprawy, a ten określa postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 19 września 2014 r., Sąd wskazał, że z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. przede wszystkim wynika, iż pierwotnym przedmiotem wstrzymania jest akt lub czynności, na które wniesiona została skarga. W takim wypadku w pierwszej kolejności wniosek strony skarżącej musi odnosić się do orzeczenia zaskarżonego do Sądu. To z jego punktu widzenia Sąd dokonuje oceny wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Sąd podkreśli, że niezależnie od motywów wniosku o wstrzymanie wykonania, wniosek nie mógł zostać uwzględniony już z tego względu, że dotyczył on wstrzymania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 12 sierpnia 2014 r. nr IIIOT/271/2014, a więc orzeczenia organu I instancji. Brak wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia organu II instancji czyni niemożliwym wstrzymanie wykonania orzeczenia I instancji. Sąd nie mógł rozszerzyć zakresu tego wniosku z urzędu. Z tego względu Sąd odmówił wstrzymania wykonania postanowienia z dnia 12 sierpnia 2014 r., na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Miasto Stołeczne Warszawa - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Praga - Północ m. st. Warszawy w Warszawie w zażaleniu na powyższe postanowienie zarzuciło naruszenie art. 61 § 3 poprzez wadliwe przyjęcie, że wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 12 sierpnia 2014 r. jest niemożliwe z uwagi na brak wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia organu II instancji. W uzasadnieniu zażalenia podkreślono, że przymiotu wykonalności nie mają decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków albo decyzje, które nie wywołują określonych skutków materialnoprawnych. Utrwalonym w orzecznictwie NSA jest stanowisko, że co do zasady nie nadają się do wykonania wszelkie orzeczenia kasacyjne, jako mające charakter czysto procesowy, gdyż nie stanowią one aktów wywołujących skutki materialnoprawne. Zdaniem skarżącego skutki materialnoprawne, stwierdzające określone obowiązki wywołuje postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st- Warszawy z dnia 12 sierpnia 2014 r. nakładające na m.st. Warszawa obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w Warszawie. Postanowienie organu II instancji stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 12 sierpnia 2014 r., ma znaczenie wyłącznie proceduralne ponieważ stwierdza jedynie przeszkodę do zaskarżenia postanowienia PINB poprzez wskazanie, że zostało ono wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, na które nie służy zażalenie. Nadto skarżący wskazuje, że postępowanie będące przedmiotem skargi dotyczy w całości jednej i tej samej sprawy, tj. obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, usytuowanego przy ul. [...] w Warszawie. Postanowienie PINB nakłada na skarżącą taki obowiązek, natomiast postanowienie WINB stwierdza niedopuszczalność zażalenia na przywołane i postanowienie PINB. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. możliwe jest wstrzymanie wykonania innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane "w granicach tej samej sprawy" rozumianej jako sprawa w sensie materialnoprawnym. Tożsamość sprawy w takim ujęciu będą więc wyznaczały elementy stosunku prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu, a więc przede wszystkim identyczność podmiotowa i przedmiotowa, a także identyczność podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Ponadto Sąd pierwszej instancji w skarżonym postanowieniu nie odniósł się w ogóle do kwestii, czy argumenty skarżącego uzasadniające wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia PINB są zasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej "p.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że sąd ma możliwość wstrzymania wykonania nie tylko zaskarżonego aktu, ale też innych aktów wydanych lub podjętych w granicach tej samej sprawy, rozumianej w sensie materialnoprawnym. O szerokich ramach ochrony tymczasowej decyduje to, że wstrzymanie wykonania może dotyczyć także aktów wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". W rozpoznawanej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że zarówno zaskarżone postanowienie organu odwoławczego jak też postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia z dnia 12 sierpnia 2014 r. nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego wydane zostały w granicach tej samej sprawy. Przeszkodą jednak do uwzględnienia wniosku było to, że strona skarżąca domagała się wyłącznie wstrzymania wykonania postanowienia wydanego przez organ I instancji. Według bowiem Sądu Wojewódzkiego nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji (postanowienia) organu pierwszej instancji, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, sąd nie może wpierw wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji (postanowienia) organu drugiej instancji. Niewątpliwie zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, że zasadniczo orzeczenie o wstrzymaniu wykonania w pierwszej kolejności dotyczy zaskarżonego aktu, a w dalszej kolejności innych aktów wydanych w granicach tej samej sprawy. Nie ma jednak podstaw, aby uznawać tą regułę za bezwzględną w tym znaczeniu, że nie jest możliwe wstrzymanie wyłącznie innego aktu niż zaskarżony, o ile został on wydany w granicach tej samej sprawy (por. postanowienia NSA: z dnia 12 grudnia 2013 r., I OSK 2861/13, z dnia 16 stycznia 2014 r. II OZ 1231/13). Decydujące powinno być to jaki jest charakter i przedmiot decyzji czy postanowień kwestionowanych przez stronę skarżącą, domagającą się ochrony tymczasowej. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca słusznie zwróciła uwagę, że skutki materialnoprawne wywołuje postanowienie organu I instancji, natomiast postanowienie organu II instancji stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wyłącznie proceduralne. W takim stanie sprawy zależność pomiędzy wymienionymi postanowieniami nie jest tego rodzaju, aby dla wstrzymania wykonania postanowienia organu I instancji konieczne było uprzednie wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.