II SA/Gl 951/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi "A" w G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku "B" SA w G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskodawcy pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych związanych z uzupełnieniem ogrodzenia działki nr [...] (obręb Stare Miasto) przy [...] w G. od strony ul. [...] wraz z uzupełnieniem otworu bramowego, remontem i przebudową przybudówki i remontem elewacji bocznej kamienicy i ściany budynków garażowych przy ul. [...] na działce nr [...]. Pismem z dnia 9 maja 2013 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., "A" w G. wniósł o wstrzymanie robót budowlanych, wykonywanych przez "B" SA na ich budynku, zlokalizowanym częściowo na działce nr [...], będącej w użytkowaniu wieczystym inwestora. W piśmie zarzucono nadto, że powyższa decyzja dotknięta jest wadą prawną, gdyż nie można zezwolić inwestorowi na prowadzenie robót budowlanych na budynku osoby trzeciej. Powyższe pismo przesłano do wiadomości Wydziałowi Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w G. W związku z otrzymanym pismem Kierownik Referatu Architektury UM w G. pismem z dnia 15 maja 2013 r. zwróciła się do "B" SA o ustosunkowanie się do jego treści, a mianowicie odnośnie prowadzonych robót oraz stanu prawnego nieruchomości. Odrębnym pismem Kierownik Referatu Architektury wystąpiła do Wydziału Geodezji i Kartografii o przesłanie dokumentacji, dotyczącej działki nr [...] i budynku o numerze ewidencyjnych nr [...]. Z kolei "A" w G. nawiązując do pisma z dnia 9 maja 2013 r., na które nie uzyskał odpowiedzi, pismem z dnia 19 sierpnia 2013 r. skierowanym do Urzędu Miejskiego w G., zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz o stwierdzenie nieważności w/w decyzji. Na wezwanie organu I instancji wnioskodawca sprecyzował w/w żądanie wyjaśniając w piśmie z dnia 16 września 2013 r., że domaga się wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 147 kpa. Jako przesłankę wznowieniową wskazał okoliczność, iż wymieniona w decyzji z dnia [...] r. nr [...] przybudówka stanowi własność "A", a nie jak przyjęto przy wydawaniu tej decyzji - własność inwestora tj. "B" S.A. Drugą wymienioną w w/w piśmie przesłankę wznowieniową stanowiło niezapewnienie wnioskodawcy udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pomimo, że posiadał on w nim status strony ze względu na prowadzenie robót budowlanych w bezpośrednim sąsiedztwie należącego do niego obiektu budowlanego oraz konieczność wejścia przez inwestora na teren sąsiedniej nieruchomości, stanowiącej własność "A". Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] Prezydent Miasta G. orzekł o odmowie wznowienia postępowania, stwierdzając, że nie wystąpiła podniesiona we wniosku przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 kpa tj. wyjście na jaw nowej istotnej dla sprawy okoliczności, istniejącej w dniu wydania decyzji, nieznanej organowi, który wydał decyzję. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał, iż dysponuje orzeczeniem sądowym przesądzającym o zmianie stanu prawnego w stosunku do części działki nr [...], na której usytuowany jest przedmiotowy budynek, natomiast jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów, budynek opisany jako handlowo- usługowy stanowi własność inwestora, "B" S.A. (w Sądzie Rejonowym w G. toczy się postępowanie o sygn. akt [...] w sprawie stwierdzenia zasiedzenia przez "A" fragmentu działki nr [...], na którym jest zlokalizowany w/w budynek). Dodatkowo organ I instancji uznał, że przesłanki wznowienia postępowania nie stanowi okoliczność nabycia przez "A" poprzez zasiedzenie prawa własności działki nr [...] sąsiadującej z działką nr [...], na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w G z dnia [...] r. (które stało się ostateczne w dniu [...] r.), gdyż działka nr [...] nie była objęta kwestionowanym pozwoleniem na budowę. W wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez "A" w G. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] uchylił postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na nierozpatrzenie złożonego wniosku pod kątem wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Organ II Instancji wskazał jednocześnie na konieczność wyjaśnienia przed wznowieniem postępowania, czy wniosek o wznowienie został złożony z zachowaniem obwiązującego terminu określonego w art. 148 § 2 kpa. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] orzekł powtórnie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...]. Stwierdził bowiem, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu wynikającego z art. 148 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wynosi miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi pismem z dnia 3 marca 2014 r. "A" dowiedział się o wydaniu decyzji w dniu 9 maja 2013 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania został złożony w dniu 19 sierpnia 2013 r., a więc po upływie miesięcznego terminu określonego w art. 148 kpa. W zażaleniu na postanowienie "A" w G. zarzucił, że wniosek o wznowienie postępowania stanowi pismo "A" z dnia [...] r. nr [...] skierowane do PINB dla Miasta G. i do Prezydenta Miasta G. do wiadomości, zawierające żądanie wstrzymania robót budowlanych związanych z remontem przybudówki na działce nr [...]. W ocenie wnioskodawcy podniesiona w piśmie z dnia 9 maja 2013 r. okoliczność wydania decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. z naruszeniem prawa własności "A" w stosunku do nieruchomości budynkowej położonej na działce nr [...] oraz pominięcie "A" jako strony postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę obligowały organ I instancji do wznowienia tego postępowania z urzędu. Wyjaśniono też, że kolejne pismo "A" z dnia 19 sierpnia 2013 r., w którym "A" zażądał wznowienia postępowania było reakcją na bezczynność organu I instancji polegającą na braku wznowienia postępowania z urzędu, wobec czego za datę złożenia wniosku o wznowienie należy uznać dzień 9 maja 2013 r. Jednakże zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono. Zdaniem organu II instancji, zgodnie z art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Dla strony, która nie brała udziału w postępowaniu miesięczny termin biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 kpa), gdyż dla tej strony będzie to okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia. Organy administracyjne obowiązane są z urzędu badać zachowanie terminu z art. 148 § 2 kpa, bowiem ewentualne wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania, mimo jego uchybienia stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1995 r. SA/Wr 1164/95). Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie, zachowanie terminu musi być udowodnione przez samego zainteresowanego, natomiast organ swobodnie ocenia przedstawione w tej mierze dowody, dając wyraz swojej ocenie w uzasadnieniu postanowienia o wznowieniu postępowania lub postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu. W niniejszej sprawie, organ I instancji pismem z dnia 25 lutego 2014 r. występował do skarżącego o podanie terminu, w którym dowiedział się on o decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...]. W odpowiedzi skarżący w piśmie z dnia 3 marca 2014 r. wyjaśnił, że o wydaniu decyzji dowiedział się w dniu 9 maja 2013 r. Tego samego dnia zostało przez niego sporządzone wspomniane wyżej pismo nr [...]. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji stwierdził, że pismo z dnia 9 maja 2013 r., które według strony wino być traktowane jako wniosek o wznowienie postępowania - nie zawiera w swej treści żądania wzruszenia decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 26 marca 2013 r. w trybie wznowienia postępowania. W piśmie tym skarżący domaga się wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 26 marca 2013 r. z powodu wydania tej decyzji z naruszeniem prawa własności "A" do budynku przybudówki na działce nr [...], Ponadto pismo to skierowane zostało do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G., zaś Prezydent Miasta G. otrzymał je jedynie do wiadomości. Zdaniem Wojewody, w takiej sytuacji trafnie organ I instancji przyjął, że pismo z dnia 9 maja 2013 r. ze względu na jego treść oraz organ, do którego zostało skierowane, nie stanowi wniosku o wznowienie postępowania, lecz żądanie wstrzymania robót budowlanych przez organ nadzoru budowlanego, do którego zostało skierowane. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem nlesformalizowanym i nie wymaga od strony spełniania jakiś szczególnych warunków przy sporządzeniu podania. Z treści złożonego pisma powinno jednak wynikać, że strona żąda wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tymczasem, jak wskazują akta sprawy, takie podanie skarżący sporządził dopiero 19 sierpnia 2013 r., a więc po upływie ustawowego terminu określonego w art. 148 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutu zażalenia dotyczącego braku uruchomienia wznowienia postępowania z urzędu przez organ I instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że wszczęcie postępowania z urzędu zależy wyłączenie od uznania organu administracyjnego i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie podlega kontroli organów wyższej instancji ani sądów administracyjnych. Nadto, Wojewoda nadmienił, że organ I instancji w oparciu o wypis z rejestru gruntów z dnia [...] r. ustalił, że budynek przybudówki o numerze ewidencyjnym [...] stanowi własność inwestora, "B" S.A., co oznacza brak przesłanki wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, której wystąpienie uzasadniałoby ewentualne wznowienie z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto, opierając się na treści przepisu art. 147 kpa zdanie drugie: "Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4" czyli w sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co sugeruje wnioskodawca, następuje tylko na żądanie strony. Niedopuszczalnym zatem byłoby wszczęcie w takim przypadku postępowania wznowleniowego z urzędu. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta G. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...]. W skardze do sądu administracyjnego "A" po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania, ponowił zarzuty co do pominięcia ich w postępowaniu, zakończonym decyzją z dnia [...] r., czym naruszono art. 28 i art. 29 kpa, bowiem ich nieruchomość gruntowa i budynkowa przylega do terenu objętego wnioskiem inwestora, a ponadto zakres prac budowlanych obejmował część budynku nr [...], stanowiącego własność "A", określonego w decyzji jako przybudówka. Zdaniem skarżącego, ich pismo z dnia 9 maja 2013 r. stanowiło też wniosek o wznowienie postępowania, a z uwagi na jego treść, obligowało organ do wznowienia postępowania z urzędu zgodnie z art. 147 kpa. Skarżący podniósł też, że dokumentacja geodezyjna nie przesądza o własności lub innej formie władania nieruchomościami. Na tej podstawie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i nakazania Prezydentowi Miasta G. uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie robót budowlanych na stanowiącym własność "A" budynku nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W kolejnym piśmie z dnia 20 października 2014 r. skarżący powołując się na treść dołączonego odpisu aktu notarialnego z dnia [...] r. o nabyciu przez "B" SA prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] i własności budynku, podniósł że inwestorowi znany był stan prawny obiektów nie będących przedmiotem przeniesienia własności, wybudowanych na tej działce przez osoby trzecie, tj. skarżący "A". Na tej podstawie zarzucono celowe działanie organu poprzez pominięcie udziału cechu w postępowaniu. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że sprawa o zasiedzenie części działki nr [...], na której położona jest sporna przybudówka, nie została zakończona, zaś nieprawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w G. przywrócono "A" utracone posiadanie tego obiektu. Pełnomocnik inwestora "B" SA wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, przychylając się do stanowiska organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty i podniesione okoliczności należało podzielić. Spór w niniejszej sprawie dotyczył w pierwszym rzędzie dochowania przez skarżącego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania. Kwestia ta wiąże się z oceną skutków prawnych pisma skarżącego z dnia 9 maja 2013 r., skierowanego do PINB w G. i przesłanego do wiadomości organowi I instancji. Zdaniem organów obydwu instancji, pismo to nie stanowiło wniosku o wznowienie postępowania, bowiem zostało skierowane do PINB i zawierało żądanie wstrzymania robót budowlanych. Zdaniem sądu administracyjnego, stanowiska tego nie sposób podzielić. Procedura administracyjna nie określa wymogów, jakie musi spełniać podanie o wznowienie postępowania. Brak przepisów szczególnych oznacza, że w tym zakresie należy stosować przepisy o podaniach. Z kolei art. 63 § 1 kpa, regulując formę wniesienia podania, wymienia w nawiasie "żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia" (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 11 wydanie, Wyd. C. H. Beck, W-wa 2011, str. 570-571). Zgodnie z art. 63 § 2 kpa, podanie powinno zawierać m. in. żądanie. Skutki wielości żądań w podaniu reguluje zaś przepis art. 66 § 1 i 2 kpa. Z regulacji tej wynika, że jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości, powiadamiając równocześnie wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, zaś odrębne podanie złożone w terminie 14 dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu pierwszego podania. Wreszcie, w świetle art. 235 § 1 kpa, skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się w zależności od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zd. drugie. Zatem procedura administracyjna nakazuje organom administracji podjęcie działań w każdym wypadku złożenia podania (wyjaśnienia, zażalenia, odwołania), czy też skargi. Z mocy art. 9 kpa, organy administracji zobowiązane są też do udzielenia informacji faktycznej i prawnej. Tymczasem w niniejszej sprawie reguły te zostały naruszone, co miało wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wbrew stanowisku organów obydwu instancji, w piśmie "A" z dnia 9 maja 2013 r., przesłanym do wiadomości organowi I instancji i niewątpliwie doręczonym mu najpóźniej w dniu 15 maja 2013 r., jednoznacznie zarzucono, że decyzja tego organu z dnia [...] r. dotknięta jest wadą prawną poprzez udzielenie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych na budynku osoby trzeciej, tj. "A". Organ I instancji, którego decyzja ostateczna została zakwestionowana w aspekcie zgodności z prawem, nie mógł zignorować treści pisma. Co więcej, w istocie organ zareagował na zarzuty "A", bowiem w dniu 15 maja 2013 r. pracownik organu wystosował pismo do inwestora, jak i zwrócił się do Wydziału Geodezji o przesłanie dokumentacji niezbędnej do zbadania stanu prawnego działki nr [...] i usytuowanych na niej budynków. Rodzi się więc pytanie, w jakim trybie prowadzone było przez organ postępowanie wyjaśniające, w sytuacji, gdy sprawa była już zakończona decyzją ostateczną. O podjętych działaniach powiadomiono też co prawda skarżącego jako autora pisma z dnia 9 maja 2013 r., lecz nie wezwano "A" do sprecyzowania żądania, ani też nie zawiadomiono o wynikach ustaleń. Tego rodzaju działanie organu administracji nie może zaś zasługiwać na aprobatę sądu administracyjnego, jako że godzi w reguły procedury administracyjnej, wyżej wymienione, podważając zaufanie obywateli do organów Państwa. W konsekwencji, skoro Prezydent Miasta G. po otrzymaniu pisma "A" z dnia 9 maja 2013 r., nie wezwał do sprecyzowania żądania, mimo że w jego treści zarzucono wydanie decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa, zaś skarżący wystosował do organu kolejne pismo z dnia 19 sierpnia 2013 r., które dopiero spowodowało reakcję organu i nadanie sprawie trybu wznowieniowego, brak podstaw prawnych do przyjęcia, że podanie o wznowienie złożono z uchybieniem miesięcznego terminu od dowiedzenia się o decyzji (art. 148 § 2 kpa). Z tych względów postanowienia organów obydwu instancji o odmowie wznowienia postępowania zapadły z naruszeniem art. 149 § 3 kpa, co skutkować musiało uwzględnieniem skargi i uchyleniem obydwu wadliwych aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonego postanowienia oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, poniesionych przez skarżącego, nie rozstrzygnięto z braku wniosku o ich zasądzenie (art. 210 § 1 ustawy). Odnosząc się zaś do dalszych zarzutów skargi, a mianowicie stanu prawnego spornej przybudówki (budynku nr [...]), objętej pozwoleniem na budowę, wskazać przyjdzie, że rozstrzygnięcie sporu na tym tle ma charakter cywilnoprawny. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego przyznał, że sprawa o zasiedzenie części działki nr [...] nie została jeszcze zakończona. Jednak brak tytułu prawnego po stronie skarżącego do tego obiektu nie przesądza równocześnie braku przymiotu strony. Ocena legitymacji do żądania wznowienia postępowania wymaga jednak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co możliwe jest dopiero w toku wznowionego postępowania zgodnie z art. 149 § 2 kpa. Krąg stron w sprawie o pozwolenie na budowę określa zaś przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). I tak, przymiot strony przysługuje inwestorowi oraz właścicielowi, użytkownikom wieczystym lub zarządcom nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako obszar wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W celu ustalenia przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty może się też okazać niezbędne zawieszenie wznowionego postępowania z mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa – do czasu zakończenia sprawy o zasiedzenie części działki nr [...]. Stąd też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien wznowić postępowanie w drodze postanowienia z art. 149 § 1 kpa, co stanowić będzie podstawę do przeprowadzenia postępowania w trybie § 2 tego przepisu. Na tym etapie postępowania brak zaś podstaw do przesądzenia, czy zachodzić będą przesłanki do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. sw