II SA/Bd 1245/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza I. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz A. R. i A. R. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia ... 2014r. (...) Burmistrz I. K., na podstawie art. 60 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012, poz. 647; zwana dalej "u.p.z.p."), na skutek wniosku L. i P. C., ustalił dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z dobudową wiatrołapu położonym na nieruchomości na części działki oznaczonej nr ewidencyjnym ... przy ul. M. w miejscowości I. K. warunki zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ określił ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego dla zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym szczegółowe ustalenie dla planowanej zabudowy, ustalenie dotyczące ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz obsługi w zakresie komunikacji, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich i określił w załączniku graficznym linie rozgraniczające teren inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i A. R., reprezentowani przez adwokata K. Ł., wnieśli o jej uchylenie oraz zmianę poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla rzeczonej inwestycji na działce o nr ewidencyjnym ..., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak odniesienia do funkcji oraz cech zabudowy sąsiedniej, w tym nieruchomości odwołujących się, - § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nie zbadanie, czy posadowienie budynku inwestora oraz planowana inwestycja jest zgodna z zasadami dobrego sąsiedztwa, jak również czy w sprawie występował szczególnie uzasadniony przypadek, który umożliwiał odstępstwo od reguł określonych ww. przepisami, - art. 7, 77 ust. 1, 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, w tym powodów, dla których przedmiotowa inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomości odwołujących się, - art. 21 i 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że skarżona decyzja nie narusza prawa własności i interesów osób trzecich, w sytuacji, w której przedmiotowa inwestycja ogranicza odwołującym się możliwość swobodnego użytkowania nieruchomości. Decyzją z dnia ... 2014r. (znak: ...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z akt sprawy wynika, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. prowadzi postępowanie naprawcze w oparciu o art. 71a prawa budowlanego w związku ze stwierdzoną samowolą polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne i zobowiązał L. i P. C. m.in. do przedstawienia zaświadczenia Burmistrza o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (postanowienie PINB z ... 2014 r., znak: ...). W ocenie Kolegium dokonana zmiana sposobu użytkowania obiektu nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jako, że niniejsze postępowanie jest prowadzone na potrzeby postępowania legalizacyjnego. Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja została wydana po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, co wyklucza jej uchylenie lub zmianę. Organ powołując się na przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, że spełnienie określonych w nim warunków upoważnia wnioskodawcę do skutecznego domagania się wydania decyzji określonej treści. Organ wskazał również na przepisy regulujące tryb ustalania warunków nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym konieczność przeprowadzenia analizy zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji przeprowadził analizę zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, w sposób odpowiadający wymogom prawa. W ocenie organu odwoławczego wszystkie dane wymagane do określenia warunków dla planowanej inwestycji zostały poddane analizie i znalazły swoje odzwierciedlone w aktach sprawy, zgodnie z rozporządzeniem z 2003 r. Kolegium zwróciło uwagę, że granice obszaru analizowanego wyznaczono odpowiednio do wymogów wskazanych w §3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r., bowiem przy 13m szerokości frontu działki, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 50 m od każdej granicy działki objętej wnioskiem. Przeprowadzona analiza pozwala stwierdzić, że przedmiot wniosku stanowi kontynuację istniejącej w tym obszarze funkcji i cech sąsiedniej zabudowy, pamiętając, że w obszarze analizowanym usytuowana jest przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na terenie osiedla domków jednorodzinnych. W zakresie cech architektonicznych organ wskazał, iż prawidłowo dokonano ustaleń zgodnie z §4-8 rozporządzenia z 2003 r., przy czym szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji, jej gzyms i geometria dachu nie ulegną zmianie a więc nie było potrzeby ich analizowania na podstawie sąsiedniej zabudowy. Zdaniem Kolegium analiza jednoznacznie wskazała, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy) a prawidłowo sporządzona analiza uprawniała organ pierwszej instancji do określenia konkretnych parametrów zabudowy w sentencji decyzji. Odnosząc się do zarzutów dowołania Kolegium wskazało, że istniejąca zabudowa na działce ... mimo, ze powstała na granicy z nieruchomością dowołujących się jest prawidłowo a warunek dobrego sąsiedztwa został spełniony, bowiem zwrócić trzeba uwagę, na przedmiot sprawy tj. ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku z dobudową wiatrołapu i tylko dla tego zakresu oceniane jest spełnieniami przesłanek określonych ustawą. W sytuacji gdy sprawa dotyczy jedynie zmiany sposobu użytkowania wybudowanego budynku kwestia lokalizacji obiektu na nieruchomości wykracza poza jej przedmiot i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, wobec tego zarzut ten należy uznać za nietrafny. Przeprowadzona analiza wskazał także, że planowane zamierzenie spełnia również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. W dalszej kolejności Kolegium podało, że organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł, iż decyzja nie wymaga uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 1-9 i 11 ww. ustawy, dodatkowo zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. decyzja pierwszoinstancyjna zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, wskazujące przesłanki rozstrzygnięcia, wobec czego zarzut naruszenia przepisu Kolegium uznało za bezzasadny. Odnosząc się do innych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że istotna dla ustalenia warunków zabudowy jest analiza inwestycji w punktu widzenia zasad zagospodarowania terenu i ładu przestrzennego i nie można w tym przedmiocie wkraczać w kompetencje innych organów, w tym organu architektoniczno-budowlanego. W ocenie Kolegium Odwoławczego zakres ochrony osób trzecich w niniejszym postępowaniu łączy się nierozerwalnie z zakresem i przedmiotem tego postępowania, a ochronie podlega jedynie interes prawny osób trzecich a nie interes faktyczny, co oznacza, że ochrona tych osób w decyzji o warunkach zabudowy objawia się postawieniem inwestorowi szeregu wymagań, które mają zapewnić osobom tym poszanowanie ich własności. Organy więc mogą jedynie zakreślić ramy ochrony i zobligować inwestora do ich przestrzegania przy tworzeniu projektu budowy. W przedmiotowej decyzji w pkt 8 zostały ustalone warunki dotyczące ochrony interesów osób trzecich co oznacza, że decyzja zapobiega naruszaniu praw tych osób w granicach dopuszczonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło również, iż przedmiotowa decyzja nie rodzi praw do terenu ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, jej celem jest jedynie ustalenie dopuszczalnych granic zagospodarowania terenu, co oznacza, że zarzut naruszenia Konstytucji RP jest nieuzasadniony. A. i A. R., reprezentowani przez adwokata K. Ł., złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia ... 2014r., zarzucając analogicznie jak w odwołaniu naruszenie przepisów prawa materialnego i procedury: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymaga dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak odniesienia do funkcji oraz cech zabudowy sąsiedniej, w tym w szczególność nieruchomości skarżących. - § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nie zbadanie, czy posadowienie budynku inwestora (oraz planowana inwestycja) jest zgodne z zasadami dobrego sąsiedztwa, jak również zbadania, czy w niniejszej sprawie występował szczególnie uzasadniony przypadek, który umożliwiał odstępstwo od reguł określonych ww. przepisami. - art. 7, 77 ust. 1 i 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie skarżącym zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, w tym w szczególności powodów, dla których przedmiotowa inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na nieruchomość skarżących. - art. 10 K.p.a. poprzez nie umożliwienie stronom wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, w skutek, czego skarżący nie zostali poinformowani o treści pisma, które wpłynęło do SKO od PINB we W., jak również o tym, że organ pierwszej instancji nie przesłał do SKO całości dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy, w tym w szczególności akt postępowań administracyjnych dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku położonego w I. K., dz. ew. ..., prowadzonych uprzednio przez Burmistrza Gminy i Miasta I. K.. - art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, w tym w szczególności akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (znak ...) w sprawie wykorzystywania istniejącego obiektu na cele mieszkalne (sprzecznie z posiadanym pozwoleniem), jak również akt postępowania administracyjnego prowadzonego przez K.-P. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. pod sygn. akt ..., skutkiem, czego zostało wydane rozstrzygnięcie w oparciu o niepełny materiał dowodowy. - art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, iż skarżona decyzja nie narusza prawa własności i interesów osób trzecich, w sytuacji, w której przedmiotowa inwestycja ogranicza skarżącym możliwość swobodnego użytkowania i nieruchomości. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a nadto o zobowiązanie Burmistrza Gminy i Miasta I. K. do przedłożenia całości akt postępowań administracyjnych dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku położonego w I. K. przy ul. M. ..., obręb ..., dz. Ew. ..., zobowiązanie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego do przedłożenia akt postępowań prowadzonych w sprawie wykorzystywania istniejącego obiektu na cele mieszkalne (sprzecznie z posiadanym pozwoleniem). Ponadto o zwrot kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podali, że występuje niezgodność inwestycji z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Budynek posadowiony na działce nr ew. ... został wzniesiona w samej granicy działki numer ew. ..., należącej do skarżących. Przedmiotowa zabudowa jest sprzeczna z założeniami wynikającymi z rozporządzenia z 2002 r. tj. 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Skarżący podkreślili, że udzielenie inwestorowi zgody przez A. R. na budowę przedmiotowego budynku w ostrej granicy wcale nie zwalniało organu wydającego warunki zabudowy z obowiązku zbadania, czy takie posadowienie budynku jest zgodne z zasadami dobrego sąsiedztwa, jak również zbadania, czy w niniejszej sprawie występował szczególnie uzasadniony przypadek, który umożliwiał odstępstwo od reguł określonych stosownymi przepisami. O wyżej wspomnianych regułach nie można również zapomnieć prowadząc postępowanie w sprawie zmiany przeznaczenia obiektu. Skarżący, mając na uwadze przytoczone orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzili, że organ wydający decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winien wnikliwie przeanalizować, czy w ramach danej inwestycji zmiana przeznaczenia jest możliwa bez uszczerbku dla nieruchomości sąsiednich. W odniesieniu do braku zgody A. R. jako współwłaściciela działki nr ew. ... na postawienie budynku w granicy rozdzielającej działki o numerach ... oraz ... skarżący stwierdzili, że zgoda udzielona przez A. R. (... 2002 r.) na posadowienie budynku w ostrej granicy była zgodą udzieloną wyłącznie na wybudowanie budynku gospodarczego (garażu). Skarżący nie udzielał inwestorowi zgody na budowę budynku mającego spełniać funkcje mieszkalne. Natomiast pierwotna decyzji ustalająca warunki zabudowy dla budynku gospodarczego, jak również samo pozwolenie na budowę jest dotknięte wadą nieważności dającą skarżącym możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, jak również pozwolenia na budowę. W chwili udzielania zgody na budowę budynku w ostrej granicy działka R. pozostawała we współwłasności ustawowej małżeńskiej co oznacza, że na budowę budynku gospodarczego posadowionego w granicy winna być również wyrażona zgoda przez A. R. (współwłaścicielkę), gdyż była to czynność prawna przekraczająca zakres zwykłego zarządu. A. R. nigdy nie udzielała inwestorowi zgody na budowę budynku gospodarczego w granicy rzeczonej działki. W ocenie skarżący utrwalone w tej kwestii orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego tak pod rządami prawa budowlanego z 1974 r., jak i obecnej ustawy z 1994 roku uznaje, iż brak wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowi rażące naruszenie przepisów ustawy, które wymagają od inwestora spełnienia tego kryterium. Skarżący jednocześnie podnieśli, że złożą wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, oraz uzyskanego w oparciu o przedmiotową decyzję pozwolenia na budowę powołując się na brak zgody skarżącej na wybudowanie budynku w granicy oraz niezgodność decyzji z § 12 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Skarżący zarzucili również dokonanie przez inwestorów samowoli budowlanej przez wybudowanie budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę. W oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, inwestor uzyskał pozwolenie na budowę budynku o przeznaczeniu gospodarczym z czasowym (w okresie letnim) wykorzystaniem na cele mieszkalne. Dodać również należy, że wydana decyzja o pozwoleniu na budowę była sprzeczna z założeniami decyzji o warunkach zabudowy, gdyż przewidywała budowę obiektu o dużo większych parametrach. Powodem nie zaskarżenia tej decyzji o pozwoleniu na budowę było zachowanie organu, który odmawiał wglądu w dokumenty postępowania. Skarżący podkreślają, że w początkowym okresie działali w zaufaniu do inwestora, iż ten faktyczne wybuduje jedynie budynek gospodarczy, tymczasem po uzyskaniu warunków zabudowy, a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor sprzecznie z początkowymi ustaleniami wzniósł obiekt mający cechy budynku mieszkalnego, co w ocenie skarżących od początku było zamiarem inwestora. Skarżący podają, że budynek został wybudowany niezgodnie z posiadanym pozwoleniem, gdyż budynek gospodarczy ma około 5,2 metrów wysokości (co potwierdził sam inwestor w składanych wcześniej wnioskach o wydanie warunków zabudowy), a w projekcie budowlanym maksymalną wysokość przewidziano na poziomie 4,47 m. Ponadto w projekcie przewidziano, że ściany będą miały odpowiednio 13 i 6 m długości, a w rzeczywistości są dużo większe. Jak podają skarżący o zamiarze wybudowania przedmiotowego budynku niezgodnie z uzyskaną decyzją o warunkach zabudowy, jak również pozwoleniem na budowę, świadczy również fakt, iż w uchylonej przez Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego, decyzji Powiatowej Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia ... 2012 r. na stronie 3 od góry wskazano, iż "wg oświadczenia projektanta budynku gospodarczego - techn. bud. M. T. – wynika, że w dacie opracowania projektu miejscowy plan zagospodarowania nie dawał możliwości budowy dwóch budynków mieszkalnych na jednej działce, stąd zaprojektowano budynek gospodarczy z łazienką i kotłownią z myślą o przyszłym wykorzystaniu obiektu na cele mieszkalne. Obiekt ten spełnia standardy obowiązujące dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych." Zaznaczyć również należy, że o zmianę przeznaczenia przedmiotowego obiektu inwestor zaczął ubiegać się dopiero po dokonaniu podziału działki ... na działkę ... oraz .... Skarżący stwierdzają, że w chwili obecnej inwestor chce zalegalizować dokonaną wcześniej samowolę budowlaną i w tym celu ubiega się o wydanie warunków zabudowy na inwestycję będącą przedmiotem niniejszego wniosku. Ponadto organy, które odbierały ukończony budynek gospodarczy dokonały odbioru, mimo, że przedmiotowy budynek został wybudowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę, z związku z czym skarżący zamierzają podjąć stosowne działania. W ocenie skarżących proponowana przez inwestora zmiana przeznaczenia istniejącego budynku na mieszkalny, będzie w sposób niekorzystny oddziaływać na ich nieruchomość, bowiem spowoduje konieczność zanoszenia nieustannych immisji: dymu lecącego wprost w okna budynku, zaciemnienie wywołane wysokością posadowionego budynku; skarżący podnoszą także, że zostaną ograniczeni w korzystaniu ze swojej nieruchomości, gdyż np. nie będą mogli wznieść garażu opartego na ścianie budynku Inwestora, czy też innego budynku gospodarczego. Na działkach sąsiednich żaden z budynków mieszkalnych nie jest posadowiony w granicy nieruchomości, a co za tym idzie zmiana przeznaczenia obiektu inwestora będzie pozostawała w sprzeczności z zasadami dobrego sąsiedztwa, stanowiąc niczym nieuzasadniony wyjątek urbanistyczny w przyjętym do analizy obszarze. Nie jest możliwa zmiana przeznaczenia posadowionego obiektu bez istotnej przebudowy posadowionego budynku, w szczególności w zakresie istniejących instalacji kominowych, jak również zabezpieczeń przeciwpożarowych. Skarżący nie wyrażają zgody na prace budowlane mające na celu zaadoptowanie istniejącego obiektu na budynek mieszkalny oraz podnoszą, że nie ma żadnych powodów, aby odstępować od reguł zawartych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., tym bardziej, że zasady te zostały już naruszone na etapie wznoszenia przedmiotowego obiektu. W przedmiocie złamania Konstytucji RP skarżący podają, iż skoro odmowa ustalenia warunków zabudowy terenu zgodnie z wolą osoby posiadającej tytuł prawny do terenu stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności uzasadnioną potrzebą zapewnienia ochrony innych wartości, w tym w szczególności ładu przestrzennego, to wymaga ona nie budzącego wątpliwości uzasadnienia poprzedzonego poczynieniem kompletnych i zgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy ustaleń faktycznych. W ocenie skarżących z uzasadnienia skarżonej decyzji SKO stwierdzić należy, iż postępowanie przeprowadzone było także z naruszeniem art. 8 Kpa, nakazującego prowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 1647), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, z późn.zm.) - dalej w skrócie P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 P.p.s.a. Dokonując kontroli w powyższym zakresie w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty skargi okazały się w większości zasadne. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 647 z późn.zm., dalej jako "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, określa ona jedynie dopuszczalną zabudowę na danym terenie i jej podstawowe wymogi. Co do zasady warunki zabudowy określa się dla inwestycji planowanej, zaś wyjątkiem, gdy warunki te określa się dla inwestycji zrealizowanej, jest postępowanie legalizacyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Jednym z warunków ewentualnej legalizacji obiektu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 z późn.zm.), jest bowiem stwierdzenie zgodności takiego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co strona może wykazać poprzez przedłożenie m.in. decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku gdy toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczące terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, organ ustalający te warunki jest zobowiązany wziąć pod uwagę rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu legalizacyjnym. Zwrócić należy uwagę, na wzajemne powiązania pomiędzy przepisami regulującymi poszczególne etapy procesu inwestycyjnego, w tym że po myśli art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Nadto przykładowo zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w określonych sytuacjach z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu może wynikać dopuszczalność sytuowania budynku w odległości mniejszej od określonej w § 12 ust. 1 pkt 2, lub nawet bezpośrednio przy granicy. Nadto zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, 2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej, 3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych, 4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (ust. 4). Odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż: 1) 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa, 2) 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej (ust.5). Z kolei, zgodnie z ust. 6, budynek inwentarski lub budynek gospodarczy, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, nie może być sytuowany ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej, lub takiego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 4. Za zasadny należy uznać zarzut skargi związany z nieustaleniem przez organy administracji, w sposób wymagany przepisami prawa, stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę do wydania zaskarżonych rozstrzygnięć. Zważyć bowiem należy, iż odmiennie przepisy kształtują wymogi dla budynków gospodarczych, a inaczej dla zabudowy mieszkalnej. Wprawdzie zawarta w § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia norma kompetencyjna nie przyznaje organom wydającym decyzje w przedmiocie warunków zabudowy uprawnienia do swobodnego modyfikowania w tychże decyzjach reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 tegoż rozporządzenia, lecz jedynie nakłada na organy administracji architektoniczno-budowlanej wydające pozwolenia na budowę obowiązek respektowania rozstrzygnięć dotyczących zlokalizowania obiektu na działce zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, względnie w decyzjach o ustaleniu warunków zabudowy. Organ administracji publicznej wydający decyzję o warunkach zabudowy może dopuścić możliwość lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, co z kolei wiąże organ architektoniczno – budowlany (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2013r. sygn. akt II SA/Po 832/12, dostępnej pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada ta odnosi się również do planowanej zmiany sposobu użytkowania dotychczasowego budynku gospodarczego na mieszkalny, w szczególności gdy związana ma być z rozbudową oraz przebudową np. związaną z nowym usytuowaniem otworów okiennych. W aktach rozpoznawanej sprawy znajduje się ostateczna decyzja Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia ... 2013r. (...), którą organ ten uchylił decyzję PINB we W. z dnia ... 2012r. o umorzeniu postępowania w sprawie istniejącego obiektu budowlanego na działce nr ... przy ul. M. ... w I. K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że zgodnie z protokołem kontroli z ....2010r. na działce nr ... posadowiony jest budynek gospodarczy parterowy, murowany z dachem jednospadowym o wymiarach 13,0m× 6,0m, o pow. zabudowy 78,0 m2, kubaturze 220,0 m3, usytuowany dłuższą ścianą przy granicy z działką nr .... Obiekt ten powstał w oparciu o pozwolenie na budowę wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy I. K. z dnia ... 2003r. (...) dla działki ..., zatwierdzający między innymi projekt budowlany przedmiotowego budynku. Niezgodnie z tym projektem dobudowano następnie do budynku wiatrołap o wym. 2,63m × 1,55m wraz z biegiem schodów, z kolei nie wybudowano ogniomurków przewidzianych w projekcie. Po podziale działki nr ewid. ..., budynek gospodarczy znajduje się na działce nr .... Organ stwierdził, że nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkaniowe, co wymaga przeprowadzenia stosownego postępowania. Podkreślił również odmienne warunki użytkowania budynku gospodarczego oraz mieszkalnego, uwzględniając bezpieczeństwo pożarowe oraz higieniczno-sanitarne. Postanowieniem z dnia ... 2014r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., w trybie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr ... w I. K. przy ul. M. ... oraz nałożył na L. i P. C. obowiązek przedstawienia we wskazanym terminie dokumentów: - opisu i rysunku określających usytuowanie obiektu budowalnego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach z oznaczeniem obiektu budowalnego, którego dokonano zmiany sposobu użytkowania, - zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowalnego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia Burmistrza Gminy i Miasta I. K. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - ekspertyzy technicznej wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. W aktach sprawy brak jest jednakże ostatecznej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę i zatwierdzającego projekt budowlany dla przedmiotowego budynku gospodarczego oraz jakichkolwiek ustaleń organu co do jego treści i tego w jakich dokładnie relacjach pozostaje zakres zamierzonych obecnie robót budowlanych do stanu zgodnego z ostateczną decyzją administracyjną. Oczywistą konsekwencją uprzednio samowolnie wykonanych jakichkolwiek robót budowlanych bądź nawet samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest obowiązek wnikliwego ustalenia przez organ administracji istniejącego stanu faktycznego (tj. stanu zabudowy na działce budowlanej), porównanie go ze stanem wynikającym ze stosownych aktów administracyjnych, a dopiero następnie rozważenie podstaw do ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy i zagospodarowania danego terenu. Tym bardziej, że skarżący jako strony postępowania podnosili zarzuty związane z gabarytami budynku odbiegającymi od ustalonych w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego wybudowanie i zatwierdzonym projektem budowlanym. Ustaleń w powyższym zakresie nie dokonały organy orzekające w niniejszej sprawie, co powoduje, że decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zgodnie z unormowaną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, natomiast stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Sąd podziela podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżących kwestionujące brak ustalenia okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, co skutkowało dowolnym ustaleniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, bez możliwości i próby skonfrontowania ich z ewentualnym rzeczywistym naruszeniem interesu prawnego skarżących, jako właścicieli sąsiedniej zabudowanej nieruchomości. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela również stanowisko wyrażone we wskazanych w skardze wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie z którym "w sytuacji, kiedy przyszła inwestycja może zbliżyć się do działki sąsiedniej na odległości mniejsze niż wynika to z ogólnych założeń rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków zabudowy ma obowiązek kwestią tą się zająć", W okolicznościach przedmiotowej sprawy, w której występują strony o spornych interesach a jej przedmiot stanowi niewątpliwie kontynuacje postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego wobec popełnionej przez inwestorów samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, obowiązkiem organów było ustalenie i rozważenia tej okoliczności, przede wszystkim w ramach analizy istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym z uwzględnieniem także usytuowania budynków mieszkalnych w granicy z nieruchomością sąsiednią i ich parametrów, np. odległości od sąsiedniej zabudowy. Rozporządzenie z jednej strony udziela organowi kompetencji do dokonywania ustaleń we wskazanym przedmiocie, a z drugiej przesądza, iż ustalenia dokonane w tym zakresie tj. ustalenie warunków zabudowy dla przyszłej inwestycji, której parametry dopuszczają jej zbliżenie na odległości mniejsze niż wynika to z zapisów zamieszczonych w § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia jest wiążące dla organów administracji architektoniczno- budowlanej prowadzących postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z tych też powodów wszelkie odstępstwa od reguł wskazanych w ww. rozporządzeniu winny być dokonywane tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, a ponadto pozostawać w zgodzie z interesem (w tym istniejącą zabudową i zagospodarowaniem terenu) właścicieli nieruchomości sąsiednich. Jak zasadnie zarzucają skarżący, nie jest dopuszczalne uwzględnienie interesu tylko jednej ze stron postępowania z podaniem, że jej wniosek jest zasadny ze względów optymalnych zagospodarowania działki inwestora, bez szczegółowego wyjaśnienia, czy usprawiedliwione jest wyjątkowe, a co za tym idzie priorytetowe, potraktowanie tego wniosku." Organ administracji publicznej wydający decyzję o warunkach zabudowy może więc dopuścić możliwość lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą (czy też zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny np. ściana bez otworów okiennych), o ile wynika to z prawidłowo ustalonych okoliczności danej sprawy, np. cech działki jej zabudowy, przeprowadzonej analizy urbanistycznej, co z kolei wiąże później organ architektoniczno - budowlany. Wszelkie ustalenia w tym zakresie i ich przesłanki winny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Wymogów w tym zakresie nie spełniają zaskarżone decyzje administracyjne. Podkreślenia w dalszej kolejności wymaga, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestorzy – L. i P. C. określili, charakter zamierzenia jako "zmianę sposobu użytkowania", przedmiot zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nazwa i rodzaj inwestycji "zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny wraz z dobudową wiatrołapu". Wnioskodawca dotychczasowe zagospodarowanie określił jako "zabudowa mieszkaniowa – istniejący budynek gospodarczy". Odnośnie potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej nie określono ich parametrów zapotrzebowania w wodę, energię elektryczną i.t.p., wskazując tylko na istnienie przyłączy. Opisując charakterystykę przewidywanej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych wnioskodawcy wskazali: "zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny o wymiarach ok. 13,0 × 6,0m + projektowany wiatrołap szer. do 2,0m i dług. 4,0m łączna powierzchnia zabudowy do 92 m2. Budynek po zmianach adaptacyjnych: parterowy, bez piwnicy, bez poddasza, szerokość elewacji frontowej ok 13,0m, wysokość elewacji frontowej do gzymsu do 4,0m, dach istniejący jednospadowy do 250 dach nad projektowanym wiatrołapem jedno lub wielospadowy do 250". Oraz "wysokość budynku do głównej kalenicy do 5,50m, budynek konstrukcji murowanej, więźba drewniana". Wskazać należy, iż do wniosku inwestorów o wydanie decyzji nie dołączono rysunku obrazującego w formie graficznej istniejącą oraz projektowaną zabudowę i zagospodarowanie działki (z naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Organ nie wezwał do uzupełnienia braków wniosku w tym zakresie, ani też do uzupełnienia lub zweryfikowania innych określonych w nim parametrów . Mając na uwadze oczywiste różnice pomiędzy wymogami względem budynków gospodarczych i mieszkalnych organ winien wezwać inwestora do doprecyzowania szczegółowego opisu zamierzonych robót budowlanych a następnie prawidłowo je zakwalifikować, aby wydać decyzję odpowiadająca charakterowi planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Podkreślenia wymaga, że w przypadku planowanej zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, konieczne może być dokonanie szeregu robót budowlanych zmierzających do zapewnienia aby budynek służył zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi. Zgodnie z przepisami art. 3 pkt 6-7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm., dalej jako "P.b.") pod pojęciem "budowa" - należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego; "roboty budowlane" oznaczają budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. "Przebudowa" oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (...). Mając na uwadze powyższe definicje należało ustalić jaki zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania w budynku gospodarczym, aby spełniał on warunki zabudowy mieszkaniowej dokonał lub zamierzał inwestor. Określił to bowiem we wniosku zbiorczo jako "roboty adaptacyjne", co jest niewystarczające i niekonkretne. Nadto z pewnością roboty budowlane opisane ogólnie jako "dobudowa wiatrołapu" stanowiły rozbudowę (czyli budowę) istniejącego obiektu budowlanego skoro wiązały się z powiększeniem charakterystycznych parametrów, dla której konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Nadto organ nie ustalił jednoznacznie jakie są konkretnie istotne parametry (gabaryty) przedmiotowego obiektu budowlanego szerokość ścian, (np. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, w tym położenie gzymsu lub attyki, wysokość kalenicy), co uniemożliwia ustalenie i ocenę zakresu ewentualnej planowanej rozbudowy, nadbudowy, dobudowy. Czyni to przyjęte przez organ założenia dowolnymi, sprzecznie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w szczególności zasadą prawdy obiektywnej. Stwierdzić przyjdzie, iż w decyzji z ... 2014r. o warunkach zabudowy Burmistrz I. K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z dobudową wiatrołapu położony na nieruchomości na części działki oznaczonej nr ewid. ... przy ul M. w miejscowości I. K.. Ten opis zatem sugeruje, że zamiarem inwestorów jest wyłącznie zmiana sposobu użytkowania budynku, do której nie są konieczne żadne roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia. Pozostaje to co najmniej wątpliwym w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wobec treści zarzutów skarżącego podnoszonych w toku postępowania oraz zupełnie dowolnych warunków związanych z przebudową określonych w decyzji organu pierwszej instancji, bez wniosku – z urzędu. Wobec tak wąsko określonego zakresu inwestycji wątpliwe pozostają dalsze szczegółowe zapisy i ustalenia decyzji organu pierwszej instancji, które zdają się zezwalać na znacznie szerszy i niesprecyzowany, ani we wniosku ani w opisie inwestycji zakres robót budowlanych. Skoro wniosek dotyczy wyłącznie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego i dobudowy wiatrołapu, niezrozumiałe jest stwierdzenie w pkt 2 ust. 2 decyzji, że ustalenie przeznaczenia podstawowego funkcji zabudowy mieszkalnej oznacza "możliwość budowy nowych budynków, zmiany użytkowania istniejących budynków związanych z stałym zamieszkaniem właściciela i jego rodziny wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin budynkami garażowym i gospodarczym, wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej i komunikacyjnej przy spełnieniu lokalnych warunków zagospodarowania przestrzennego, sanitarnych, ochrony środowiska i estetycznych". Nadto stwierdzić przyjdzie, iż tego typu zapis nie wynika z przepisów regulujących charakter i istotę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie stanowi alternatywy dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku jego braku i nie może go zastępować. Nadto szczegółowe warunki określone w pkt 3 ppkt 4 decyzji organu pierwszej instancji, znacząco wybiegają poza treść wniosku inwestorów i dopuszczają zaawansowane roboty budowlane, co nie wynika z określenia przedmiotu inwestycji, które wszakże przemilcza kwestię ewentualnej przebudowy istniejącego budynku. Organ określił bowiem, że: "a) zmiana użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny wymaga spełnienia następujących warunków: - przebudowa – nie narusza posadowienia obecnego obiektu, - stropy z wieńcami nad parterem istniejące lub nowe, - ściany zewnętrzne – planowane ewentualne zamurowanie istniejących otworów okiennych lub drzwiowych, wykucie nowych związane z przebudową, - ściany wewnętrzne – istniejące ściany konstrukcyjne nie ulegną rozbiórce natomiast planuje się wyburzenie i wybudowanie nowych ścianek działowych związanych z przebudową, - wybudowanie dodatkowych nowych kominów z cegły pełnej – dymowych i wentylacyjnych dla projektowanej kuchni i łazienki, - przebudowa instalacji zewnętrznej i wewnętrznej wod.kan i elektroenergetycznej" b) istniejący budynek gospodarczy do zmiany użytkowania: - budynek murowany, parterowy, niepodpiwniczony, bez poddasza, dach konstrukcji drewnianej jednospadowy - o wymiarach ca 13,00 × 6,00 m, powierzchnia zabudowy 78m2, - projektowany wiatrołap o wymiarach ca 4,00 × 2,00 m łącznie powierzchnia zabudowy 86m2, - szerokość elewacji frontowej – ca 6,00m, - wysokość dobudowy do gzymsu – ca 4,00m, - wysokość budynku do kalenicy – ca 5,50m, - geometria dachu – dach jednospadowy, o nachyleniu połaci dachowej ca 250, dach nad projektowanym wiatrołapem jedno lub wielospadowy. Organ jednocześnie wskazał, że zapis przy ustalonych wskaźnikach (parametrach) "ca" oznacza, że w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się zmianę usytuowania projektowanego obiektu o tolerancji ± 20%, w ramach terenu objętego liniami rozgraniczającymi przy uwzględnieniu i zachowaniu obowiązujących przepisów odrębnych i szczególnych, dotyczy to również gabarytów planowanych budynków (pkt 3 ppkt 5 decyzji). Z kolei w ppkt 6 organ określił: "nieprzekraczalne linie zabudowy – budynki nieuciążliwe na działce budowlanej sytuować od granicy z sąsiednią działką budowlana zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj." 4m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ustalenie to, w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje jakichkolwiek podstaw w sytuacji gdy inwestorzy wnioskowali o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku już istniejącego i to posadowionego bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, co niestety pozostało poza zakresem zainteresowania i jakichkolwiek ustaleń organów. Porównując zatem wnioskowany zakres parametrów planowanej zabudowy z treścią warunków zabudowy ustalonych decyzją organu pierwszej instancji stwierdzić należy jednoznacznie, że są one odmienne zarówno co do zakresu robót budowlanych koniecznych i planowanych w związku ze zmianą sposobu użytkowania, jak również przebudową i rozbudową obiektu budowlanego, jego położeniem, szerokością elewacji frontowej, powierzchnią użytkową po rozbudowie, wysokością, co nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione w tejże decyzji. Powyższe jednoznaczne i istotne rozbieżności nie zostały dostrzeżone i wyjaśnione również przez organ odwoławczy (z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 art. 107 § 3 i art. 138 K.p.a.). Wyjaśnienie powyższych wyżej kwestii ma podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie. Niedopuszczalne jest bowiem ustalenie warunków zabudowy z urzędu, innych niż te, o które wnioskował inwestor. Możliwe jest oczywiście doprecyzowanie czy też zmiana wniosku, lecz wymaga to jednoznacznego działania wnioskodawcy. Analiza przedłożonych sądowi akt administracyjnych wskazuje, iż treść decyzji istotnie odbiega od treści i zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Należy również zauważyć, że wniosek inicjujący postępowanie nie spełnia wymagań stawianych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p., wniosek taki winien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Wskazać należy, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku złożonego bez wymaganych ustawą załączników, stanowi naruszenie przepisów postępowania związanych z ustaleniem stanu faktycznego. Precyzyjne określenie terenu objętego wnioskiem i sposobu jego dotychczasowego zagospodarowania ma przy tym podstawowe znaczenie dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, która to kwestia również budzi kontrowersje w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy możliwe jest tylko wtedy, gdy łącznie spełnione zostaną wszystkie następujące warunki: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren posiada dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga nadto uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu wcześniej obowiązującego planu miejscowego, a przy tym 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Punktem wyjścia dla ustalenia, czy powyższe wymagania zostały zachowane w konkretnej sprawie jest zebranie odpowiednich informacji o istniejącej zabudowie w otoczeniu przyszłego przedsięwzięcia. Szczegółowy tryb gromadzenia takich danych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588). Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Przy czym podkreślenia wymaga, iż w myśl § 2 pkt 1 rozporządzenia, pod pojęciem "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi, pod pojęciem "cech zabudowy i zagospodarowania terenu" – należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik nr 3 do decyzji organu pierwszej instancji, w ocenie Sądu nie odpowiada wymogom powyższego rozporządzenia w okolicznościach przedmiotowej sprawy i w sposób dowolny koncentruje ustalenia na kwestiach i cechach zabudowy i zagospodarowania terenu, do zakresu wnioskowanej inwestycji. Właściwej oceny tego dowodu nie przeprowadziły organy administracji. Co zasadnie zarzucają skarżący. W szczególności wskazać przyjdzie, iż autor analizy, opisując charakterystykę planowanej inwestycji wskazał, że obejmuje ona zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z dobudową wiatrołapu położonym na nieruchomości na części działki oznaczonej nr ... przy ul. M. w I. K.. Opisując istniejący sposób zagospodarowania – czyli istniejący budynek gospodarczy, autor analizy z niezrozumiałych przyczyn posługuje się wartościami niekonkretnymi z określeniem "ca", co budzi poważne wątpliwości co do intencji tego typu zabiegu. W sytuacji bowiem, gdy przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego jest wyłącznie zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego z "dobudową wiatrołapu" to wszakże oznacza, że na nieruchomości posadowiony jest już w konkretnym miejscu konkretny budynek o konkretnych wymiarach i gabarytach, tj. długości, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną, nie może samoistnie wpływać dowolnie na wielkość tych parametrów. Autor analizy dowolnie zatem łączy zarówno istniejącą już zabudowę z planowanym zakresem inwestycji, jednak nie określa ich precyzyjnie. Nie odnosi się przykładowo do tego jaki zakres robót obejmuje "planowany wiatrołap", do jakiej części budynku ma być dobudowany, czy wpłynie to na zwiększenie szerokości lub wysokości elewacji frontowej, nie odnosi się w jakikolwiek sposób do tego w jaki sposób planowana rozbudowa budynku wpłynie na zwiększenie intensywności zabudowy działki nr .... Nadto wskazać należy, iż inwestorzy we wniosku określili szerokość elewacji frontowej na 13,00 m, a autor analizy (następnie organ w decyzji), bez wyjaśnienia tej kwestii oraz zmiany treści wniosku ustalił szerokość elewacji frontowej na ca 6,00 m. Niezrozumiałe jest również wskazanie "wysokość dobudowy do gzymsu" – ca 4,00 m oraz wysokość budynku do kalenicy, w sytuacji gdy autor analizy nie określił istniejącej obecnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, ani wysokości kalenicy. W pkt 1.3) autor analizy podaje, że istniejąca zabudowa na terenie działki planowanej inwestycji to zabudowa mieszkalna jednorodzinna, co jest sprzeczne z ustaleniami w sprawie i przedmiotem decyzji, skoro dotyczy ona dopiero ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego. Z analizy nie wynika, aby na działce nr ..., której dotyczy planowane zamierzenie inwestycyjne istniała jakakolwiek zabudowa mieszkalna. Nadto wskazać przyjdzie, iż brak dokonania analizy podstawowych parametrów w obszarze analizowanym np. co do wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej budynków, czy też usytuowania przy granicy z nieruchomością sąsiednią budynków o funkcji mieszkalnej. Tymczasem jak wynika z treści analizy nie została jednoznacznie ustalona dotychczasowa wysokość istniejącego budynku (w konfrontacji z także z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę na podstawie którego został wzniesiony) , zatem dowolne i przedwczesne wobec zapisów w pkt 1. 1 analizy, jest stwierdzenie w pkt 3. 4 E "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy – bez zmian istniejący budynek nie zmieniamy jego parametrów. Tym bardziej, że skarżący kwestionują wysokość budynku i inne jego parametry i podnoszą, że odbiegają one od ustaleń pozwolenia na budowę. W dalszej kolejności podnieść należy, że w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne ma dotyczyć wyłącznie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku i dobudowy wiatrołapu, którą autor analizy w innym miejscu określa jako przebudowę, niezrozumiałe jest wyznaczanie obowiązującej linii nowej zabudowy. Tym bardziej, że do wniosku nie dołączono graficznego oznaczenia i usytuowania na działce planowanej rozbudowy budynku. Z kolei w pkt 4 B analizy jej autor podaje, że "przyjmuje się utrzymanie istniejącej linii zabudowy na działce, istniejący budynek, nie zmienia się jego usytuowania na działce". Zważyć również przyjdzie, że z tabeli zamieszczonej na str. 9 analizy w pkt 3.2 wynika, że na działce ... wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy (78 m2) do powierzchni działki (0,032 ha) wynosi 24,4% (najwyższy w obszarze analizowanym). Z kolei średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 18,9%. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W pkt 4 C analizy jej autor wskazuje wyłącznie, że inwestor zamierza dobudować do istniejącego budynku wiatrołap. Nie poddaje w tym miejscu jakiejkolwiek analizie jego parametrów, zwiększenia w ten sposób gabarytów całego budynku, a w konsekwencji nie ocenia, czy i z jakich przyczyn tego typu rozbudowa istniejącego budynku na działce ... jest zgodna cechami zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Autor analizy nie określił również wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla planowanej inwestycji. Wskazać przyjdzie, że w pkt 1.1 analizy autor (podobnie jak wnioskodawca) wskazał, że planowana jest dobudowa wiatrołapu o wymiarach 4,00 × 2,00m), wskutek czego budynek będzie miał powierzchnię 86m2. Wobec powyższego należy stwierdzić, że planowana rozbudowa istniejącego budynku (nowa inwestycja) skutkować będzie na przedmiotowej działce zwiększeniem, i tak większego od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki tj. (zgodnie z analizą) średni wskaźnik w obszarze analizowanym - 18,9%, obecny wskaźnik na działce nr ... - 24,4%, wskaźnik po planowanej rozbudowie budynku – 26,8%. W okolicznościach niniejszej sprawy z analizy nie wynika uzasadnienie dla dopuszczenia takiego wskaźnika dla nowej zabudowy (tu rozbudowy istniejącego budynku). W decyzji z dnia ... 2014r. Burmistrz I. K., mimo planowanej tak znacznej rozbudowy obiektu budowlanego pominął obowiązek ustalenia i oceny tego parametru w okolicznościach niniejszej sprawy. Także organ odwoławczy pominął te okoliczności. Nadto skoro autor analizy określa, że pewne parametry nie podlegają ustaleniu bo będą niezmienione np. szerokość elewacji frontowej, to bezpodstawne i sprzeczne z tym stwierdzeniem, jest "dorozumiane" zezwolenie inwestorowi na dokonywanie zmiany gabarytów istniejącej zabudowy o 20% (patrz pkt 4 D analizy). Nie wynika to ani z treści wniosku ani z analizy, stanowiącej załącznik do decyzji, jak również z jej uzasadnienia. Z powyższych względów jako przedwczesne i nieuzasadnione w okolicznościach sprawy należy uznać odstąpienie od ustalenia, w przypadku przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny i jego rozbudowy, wymogów związanych z ewentualnym zwiększeniem dotychczasowego zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej. Mając na uwadze powyższe uchybienia wskazanym przepisom prawa materialnego oraz postępowania stwierdzić należy, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zmierzające do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały określone dowolnie, w oderwaniu od treści wniosku i obowiązku określenia i oceny okoliczności danej sprawy. Oznacza to, iż wydane w postępowaniu decyzje administracyjne zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji z uwagi na wadliwość mającą istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Postępowanie wymaga bowiem ponownego przeprowadzenia w całości, zarówno w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, legalności istniejącej zabudowy, jej konkretnych parametrów, zakresu rzeczywiście planowanej inwestycji i robót budowlanych niezbędnych do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny lub być może także innych planowanych robót budowlanych. Dopiero w wyniku prawidłowego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego możliwe będzie zgodne z wymogami prawa przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej działki, a następnie ustalenie warunków zabudowy z uwzględnieniem chronionych prawem interesów osób trzecich (właścicieli sąsiednich nieruchomości). Organ zważy, że w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ocenie podlega jedynie aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości oraz istniejący obecnie w jej otoczeniu ład przestrzenny. Nie jest natomiast brany pod uwagę poprzedni sposób wykorzystania danej działki. Nielegalnie powstały obiekt budowlany, jak i obiekt, którego dotychczasowy sposób użytkowania został nielegalnie zmieniony, powinien być bowiem zgodny z przepisami budowlanymi, obowiązującymi w chwili powstania tejże samowoli, oraz z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującymi w dacie orzekania o ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Taki obiekt budowlany musi bowiem nadawać się do wkomponowania w istniejący ład architektoniczno-urbanistyczny. Nadto organ uwzględni, że jego obowiązkiem jest rzetelna ocena charakteru inwestycji, co do której ustala warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu istniejącego, konieczne jest dostosowanie nowej zabudowy do istniejącej w obszarze analizowanym. Wymagania te nie znajdują natomiast zastosowania w przypadku inwestycji polegającej wyłącznie na przebudowie, remoncie lub rozbiórce istniejącego już obiektu. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie ogranicza się wyłącznie do przebudowy istniejącego obiektu budowlanego, ani też wyłącznie do zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego (budynku gospodarczego). Z pewnością "dobudowa wiatrołapu" stanowić ma istotną rozbudowę budynku (w rozumieniu art. 3 pkt 6 P.b.), a nadto sugerowane powiększenie innych parametrów i gabarytów też może wskazywać na tego rodzaju zamierzenie inwestycyjne. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia. Sąd nie mógł odnieść się w sposób wiążący do wszystkich zarzutów skargi, gdyż byłoby to przedwczesne, w sytuacji gdy nie został prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy. Wskazać jednak należy, iż niezasadne w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest podnoszenie zarzutów i argumentów dotyczących przyszłych uciążliwości. Zgodnie bowiem z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organy administracji publicznej nie mogą odmówić lokalizacji przedsięwzięcia, jeżeli jest ono zgodne z przepisami odrębnymi. Trzeba zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy określa w świetle art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym parametry dla realizacji oznaczonej inwestycji, a nie sposób, w jaki nowa zabudowa powinna być użytkowana. Ustawodawca nie przewiduje jednocześnie innych podstaw do wydania decyzji odmownej niż sprzeczność z konkretną normą prawną. Niezasadny w okolicznościach niniejszej sprawy, dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na mieszkalny, w obszarze z zabudową mieszkalną (tak jak działka skarżących), jest jednak zarzut naruszenia art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust 3 Konstytucji RP) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Na obecnym etapie postępowania zmierzającego do realizacji inwestycji nie mają znaczenia dla tego postępowania podnoszone zarzuty dotyczące wadliwości innych decyzji administracyjnych np. ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego przedmiotowego budynku, w tym ewentualny brak zgody skarżącej na sytuowanie obiektu w granicy. Organy administracji publicznej są związane ustaleniami ostatecznych decyzji administracyjnych, dopiero ich wyeliminowanie z obrotu prawnego (np. w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego), uchyla te skutki. Na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze, albowiem wnioskowane akta administracyjne odrębnych spraw nie były niezbędne dla dokonania sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżących dowodów uzupełniających spowodowałoby zbędne przedłużenie niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżących (500 zł wpis od skargi, 240 zł wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem, 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa).