II SA/Wa 732/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung, Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi R. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie poprzedzające z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz R. B. kwotę 257 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. B. (dalej "skarżący") w dniu 3 października 2012 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o wydanie decyzji w sprawie przyznania mu płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia. Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2012 r. Naczelnik [...] Komendy Wojewódzkiej Policji [...] poparł wystąpienie skarżącego – eksperta Sekcji [...] o przyznanie płatnego urlopu dodatkowego. Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla jego zdrowia. W dniu [...] listopada 2012 r. skarżący złożył odwołanie od wskazanego rozkazu personalnego, polemizując z treścią jego uzasadnienia. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] Komendant Główny Policji stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący wniósł odwołanie od rozkazu personalnego, który nie jest decyzją administracyjną. Wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Głównego Policji (dalej jako KGP) o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2012 r., ze względu na kwalifikowaną wadę powodującą jego nieważność, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydanie aktu bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że kwestionowanym rozkazem personalnym Komendant Wojewódzki Policji [...] rozstrzygnął sprawę, która w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa nie może być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej. Przywołując treść przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków, oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 151, poz.1261 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 81, poz. 740 ze zm.) skarżący podniósł, że regulacje te nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia o przyznaniu bądź nieprzyznaniu policjantowi urlopu. W ocenie skarżącego formy rozkazu personalnego nie można stosować do udzielenia urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych. Rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia policjantowi urlopu, zdaniem skarżącego, przyjmuje postać czynności materialno-technicznej, która nie należy do katalogu czynności z zakresu spraw osobowych, podlegających rozpoznaniu w trybie wydania rozkazu personalnego, tj. decyzji administracyjnej. Wobec tego, zdaniem skarżącego rozkaz personalny z dnia [...] października 2012 r., został wydany bez podstawy prawnej. Jednocześnie skarżący negując brak możliwości skontrolowania funkcjonującego w obrocie prawnym rozkazu personalnego, wobec stwierdzenia niedopuszczalności złożonego od niego odwołania, wywiódł ostatecznie, że rozkaz personalny rozstrzygając o prawach strony jest decyzją administracyjną. KGP postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, że kwestionowany w trybie nieważnościowym rozkaz personalny z dnia [...] października 2012 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, a zatem żądanie strony stwierdzenia jego nieważności - ze względu na wydanie go bez podstawy prawnej - powinno zostać załatwione przez wydanie rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania. W dniu [...] grudnia 2013 r., z zachowanie ustawowego terminu, skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonemu postanowieniu organu pierwszej instancji zarzucił: - naruszenie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi przeszkoda, tj. brak decyzji administracyjnej w sprawie, która czyni niedopuszczalnym rozpoznanie sprawy, podczas, gdy przedmiotowy rozkaz personalny jest decyzją administracyjną i może być kwestionowany w trybie nieważnościowym, - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka pozytywna w postaci wydania decyzji bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu wniosku skarżący rozwinął powyższe argumenty oraz podtrzymał w całości swoje stanowisko przedstawione we wniosku z dnia [...] października 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] Komendant Główny Policji utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że wszczęcie postępowania w trybie nieważnościowym wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, przy czym niedopuszczalność wszczęcia takiego postępowania może mieć charakter podmiotowych lub przedmiotowy. Przywołując treść art. 61a § 1 K.p.a. KGP podniósł, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych nieuzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpoznania żądania w trybie administracyjnym. Orzekający organ podzielił stanowisko zaprezentowane w postanowieniu wydanym w pierwszej instancji, że rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiej Policji [...] z dnia [...] października 2012 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Zdaniem organu, z analizy przepisów ustawy o Policji wynika, że ustawodawca w treści art. 32 ust. 1 i 2 cyt. ustawy nakazał wydanie decyzji administracyjnej w sprawach mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania ze stanowiska, natomiast nie wypowiedział się wprost w odniesieniu do rozstrzygania w pozostałych aspektach służby policjanta. Przywołując treść § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, obowiązującego w dniu wydania przedmiotowego rozkazu personalnego organ wymienił katalog okoliczności, które odnoszą się do spraw osobowych policjantów. Zdaniem GKP ani przepisy ustawy o Policji, ani wydane do niej akty wykonawcze nie przewidują formy decyzji administracyjnej dla rozstrzygnięcia o przyznaniu bądź nieprzyznaniu policjantowi urlopu. § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów, zgodnie z którym sprawy osobowe, o których mowa w ust. 1 załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Za odrębny przepis w tym wypadku, zdaniem organu, należy uznać § 3 ust. 4 cyt. rozporządzenia, w myśl którego formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych. Odwołując się zatem do treści § 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów oraz § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów przyjąć należy, że wolą prawodawcy było zakwalifikowanie czynności udzielenia policjantom urlopów dodatkowych jako czynności materialno-technicznych, nie należących do katalogu czynności z zakresu spraw osobowych, podlegających rozpoznaniu w trybie wydania rozkazu personalnego. Ostatecznie GKP uznał, że sprawa przyznania skarżącemu płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia nie mogła być rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej. Wydany przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] rozkaz personalny ma zdaniem organu charakter aktu władczego o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej policjanta. Reasumując stwierdzono, że żądanie strony stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, nie będącego decyzją administracyjną, powinno zostać rozstrzygnięte przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowego rozkazu personalnego. W skardze z dnia 21 marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie powyższego postanowienia oraz postanowienia organ pierwszej instancji, nie zgadzając się z ich treścią. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy brak było podstaw do utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, - przepisu art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi przeszkoda, tj. brak decyzji administracyjnej w sprawie, która czyni niedopuszczalnym rozpoznanie niniejszej sprawy, podczas gdy rozkaz personalny z dnia [...] października 2012 r. jest decyzją administracyjną i może być kwestionowany w trybie nadzwyczajnym, poprzez stwierdzenie jego nieważności, - przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji, w postaci wydania decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że rozkaz personalny należy traktować jako czynność materialno-techniczną. W ocenie skarżącego kwestionowany rozkaz personalny posiada wszystkie cechy decyzji administracyjnej. Co więcej, rozkaz ten został skarżącemu doręczony, a tym samym wszedł do obrotu prawnego. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że wydane przez KGP postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. o niedopuszczalności złożonego przez skarżącego odwołania nie wyeliminowało przedmiotowego rozkazu personalnego z obrotu prawnego. Rozkaz ten nadal więc funkcjonował w obrocie prawnym jako decyzja administracyjna. Skoro w sprawie płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia – z uwagi na brak podstaw prawnych – rozkaz personalny (stanowiący decyzję administracyjną) nie mógł być wydany, a wydany został i skutecznie wszedł do obrotu prawnego, to jako dotknięty kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. winien być z tego obrotu wyeliminowany poprzez stwierdzenie jego nieważności. Ostatecznie skarżący nie podzielił stanowiska organu o niedopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego orzekającego o odmowie przyznania mu dodatkowego urlopu płatnego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinno ono zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwe. Istota sporu w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków, oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 151, poz.1261 ze zm.) znajduje zastosowanie odnośnie wniosków w przedmiocie przyznania płatnego urlopu dodatkowego. W myśl wyżej powołanej normy prawnej formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych. Treść przedmiotowego przepisu wskazuje na to, iż reguluje on jedynie kwestię udzielania urlopów. Norma ta dotyczy więc sytuacji, gdy funkcjonariusz posiada już ustalone prawo do urlopu (zwykłego lub dodatkowego). Udzielić można bowiem jedynie urlopu, do którego strona posiada już prawo. Co zaś się tyczy urlopu dodatkowego, to przede wszystkim podkreślić należy, iż nie przysługuje on automatycznie funkcjonariuszowi z mocy prawa. Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 81, poz. 740 ze zm.) przełożony właściwy w sprawach osobowych, przyznaje policjantowi urlop dodatkowy na podstawie oceny, o której mowa w ust. 3. Funkcjonariusz nabywa więc uprawnienie do urlopu dodatkowego dopiero wskutek władczej decyzji przełożonego, przyznającej mu to prawo. Dopiero więc w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje takie władcze rozstrzygnięcie przyznające prawo do urlopu dodatkowego, funkcjonariuszowi może być udzielony przedmiotowy urlop. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ w sposób nieuprawniony uznał, że materia przyznania urlopu jest tożsama z materią udzielenia urlopu. W sprawie niniejszej okolicznością niesporną jest zaś to, że sporne postępowanie zostało wywołane wnioskiem o przyznanie urlopu dodatkowego. Strona nie posiadając takiego uprawnienia, wystąpiła o wydanie władczego rozstrzygnięcia w tej materii. Do takiego zaś rozstrzygnięcia, nie ma zastosowania norma § 3 ust. 4 rozporządzenia MSWiA w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Przyznanie urlopu nie stanowi bowiem czynności materialno – technicznej odnoszącej się do posiadanego już uprawnienia. W świetle powyższego uznać należy, że materia przyznania urlopu dodatkowego winna zostać rozstrzygnięta w formie rozkazu personalnego, co zresztą miało miejsce w niniejszej sprawie. Komendant Wojewódzki Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] odmówił przyznania skarżącemu płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie szkodliwych lub uciążliwych dla zdrowia. Przedmiotowy rozkaz, jak słusznie zauważa skarżący, posiada wszelkie elementy wskazane w normie art. 107 § 1 K.p.a., a więc należy go traktować jako władcze rozstrzygnięcia organów administracji, noszące charakter decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 Kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dopuszczenie rozstrzygnięcia decyzją zależy nie tyle od wskazania w ustawie decyzji jako właściwej formy załatwienia sprawy, ale od wskazania w ustawie materialnoprawnych kryteriów jej wydania, przesłanek konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego umożliwiających jej późniejszą kontrolę. Zdaniem sądu przedmiotowy rozkaz zawiera wszystkie cztery podstawowe (minimalne) elementy umożliwiające uznanie, że stanowi on w istocie decyzję administracyjną. Dla przyjęcia takiej formy rozstrzygnięcia wymagane są obligatoryjnie: wskazanie organu, strony, rozstrzygnięcia oraz osoby wydającej decyzję (vide M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2010, tezy do art. 104 K.p.a). W spornym rozkazie wskazano organ – Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], stronę – skarżącego, rozstrzygnięcie – odmowę przyznania płatnego urlopu dodatkowego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia. Ponadto rozkaz jest zaopatrzony w podpis osoby piastującej funkcję organu. Należało zatem uznać, że stanowi on decyzję administracyjną organu I instancji. W tym stanie sprawy, zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z powodu braku decyzji administracyjnej w sprawie jawi się jako wadliwe. Skoro bowiem, jak zostało to już naświetlone na wstępie niniejszego uzasadnienia, rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania urlopu dodatkowego winno zapaść i zapadło w formie rozkazu personalnego posiadającego charakter decyzji administracyjnej, istnieją warunki formalne do tego, aby badać kwestionowany przez skarżącego w trybie nadzwyczajnym rozkaz personalny w oparciu o normę przepisu art.156 § 1 K.p.a. W związku z powyższym, uznając że skarżone postanowienie narusza prawo, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 wyroku zostało wydane w myśl art. 152 cyt. ustawy.