II SAB/Łd 151/14

Dnia 9 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi W. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie przebudowy drogi 1. stwierdza, że postępowanie przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ł. prowadzone było przewlekle; 2. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywnę w kwocie 200 (dwieście) złotych; 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS W. S. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie przebudowy drogi. W motywach skargi jej autor wskazał, iż w dniu 12 grudnia 2011 roku złożył skargę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. na niezgodne z prawem przyjęcie zgłoszenia Zarządu Dróg Wojewódzkich w Ł. z dnia 18 września 2008 roku przez Wojewodę [...] i niezgodne z prawem wykonanie przebudowy drogi wojewódzkiej nr 708 na odcinku od km 29+400 do km 30+700 w miejscowości N., oraz o poprawienie geometrii przebudowanych zjazdów na jego działki do warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430 ze zm.). Następnie – dnia 23 lutego 2012 roku – skarżący złożył zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., który pismem z dnia 7 marca 2012 roku przekazał sprawę zgodnie z właściwością do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. Po czym w dniu 11 kwietnia 2012 roku autor skargi wniósł zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dnia 26 kwietnia 2012 roku organ przeprowadził inspekcję terenową, a pismem datowanym na 21 maja 2012 roku poinformował o wszczęciu postępowania, które faktycznie już się toczyło. W dniu 7 sierpnia 2012 roku skarżący ponownie złożył zażalenie na bezczynność [...]WINB, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] wyznaczył organowi nowy termin załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, które prowadził od kilku miesięcy. Rzeczone postanowienie po rozpoznaniu zażalenia skarżącego zostało uchylone mocą postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 roku. Kolejne zażalenie na bezczynność organu skarżący złożył w dniu 11 lutego 2013 roku, po czym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] zobowiązał Zarząd Województwa [...] do złożenia, w terminie do dnia 31 maja 2013 roku, oceny technicznej wykonanej, w warunkach samowoli budowlanej, przebudowy zjazdu na działkę nr 267. Skarżący ponownie złożył zażalenie na bezczynność w dniu 24 lipca 2013 roku. Postępowanie w sprawie zakończone zostało decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] o umorzeniu postępowania, która po rozpoznaniu odwołania skarżącego została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzja z dnia [...]). Przedstawiony przez skarżącego przebieg zdarzeń – w jego ocenie – obrazuje, że zostały przekroczone wszelkie podstawowe normy załatwiania spraw, o których mowa w art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Przeciąganie postępowania przed organami nadzoru budowlanego i nieustanne niedotrzymywanie przez nie ustawowych terminów jest dowodem na to, że organy robiły wszystko by nie załatwić sprawy. Zwłoka w rozpoznaniu sprawy nie może być usprawiedliwiona oczekiwaniem na przesłanie dokumentów przez inny organ, ani obiektywnymi trudnościami takimi jak brak etatów czy środków pieniężnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż postanowiony w skardze zarzut bezczynności organu jest bezzasadny. Organ szczegółowo opisał przebieg postępowania wskazując, iż postępowanie w sprawie rozpoczęło się wnioskiem skarżącego z dnia 12 grudnia 2011 roku, który wpłynął do organu właściwego, czyli [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu 7 marca 2012 roku. Ostatecznie postępowanie w sprawie zostało zakończone wydaniem, w dniu [...], decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr 708 na działkę nr 267. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu 9 stycznia 2015 roku pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż popiera skargę i wnosi o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na przewlekłość organów w określonych przypadkach, w tym w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Warunek zawarty w art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na przewlekłość jako złożenie środka prawnego w postaci zażalenia przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. Warunek ten będzie spełniony niezależnie od zajętego w tym przedmiocie stanowiska organu, do którego wniesiono ten środek prawny. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarżący wyczerpał środki zaskarżenia służące w postępowaniu przed organami administracji. Dostrzec wypada, iż skarżący wielokrotnie w toku postępowania podejmował działania w celu przymuszenia organu do załatwienia sprawy, czyli składał zażalenia, o których mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Zwrócić należy uwagę na treść pisma autora skargi z dnia 11 lutego 2013 roku, w którym wskazał on, iż organ mimo wcześniejszego postanowienia zobowiązującego go do załatwienia sprawy w określonym terminie, nie zakończył postępowania. Pismo to zostało skierowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] 2013 roku odmówił wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Na tej podstawie sąd ocenił, iż skarga jest formalnie dopuszczalna. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi należy zwrócić uwagę, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 K.p.a., który zobowiązuje organy do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Powyższe uzupełnić należy o wskazanie, iż przedmiotowa sprawa dotyczy prawidłowości robót budowlanych związanych z przebudową drogi, a w szczególności budową zjazdu z tejże drogi na działkę nr 267 stanowiącą własność skarżącego. Przenosząc wskazane uwagi na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego należy przypomnieć, iż z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 12 grudnia 2011 roku, który został skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. Z uwagi na to, że organ ten nie był jednak właściwy do załatwienia sprawy, pismem z dnia 7 marca 2012 roku, powyższy wniosek inicjujący postępowanie w sprawie przekazał organowi właściwemu, czyli [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł.. W toku prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego w dniu 26 kwietnia 2012 roku przeprowadził oględziny, a zawiadomieniem z dnia 21 maja 2012 roku poinformował strony postępowania o jego wszczęciu. Pismem datowanym na dzień 5 czerwca 2012 roku organ wystąpił do gminy o wskazanie przebiegu wodociągu, a w dniu 2 października 2012 roku przeprowadził ponowne oględziny na nieruchomości. Po czym w dniu [...] 2012 roku organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, które to postanowienie zostało uchylone mocą postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2012 roku. Następnie w dniu [...] organ postanowieniem zobowiązał inwestora do złożenia – w terminie do dnia 31 maja 2013 roku – oceny technicznej robót związanych z budową zjazdu na działkę nr 267. W dniu 21 maja 2013 roku wpłynęła do organu rzeczona ocena techniczna, ale dopiero w dniu [...] organ wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie uznając, że zjazd na działkę nr 267 został wykonany prawidłowo, co przemawiało za umorzeniem postępowania administracyjnego. Podsumowując, postępowanie w sprawie wszczęte zostało wnioskiem skarżącego z dnia 12 grudnia 2011 roku, który dopiero w dniu 7 marca 2012 roku trafił do organu właściwego w sprawie. Nie ulega w sprawie wątpliwości, iż postanowieniem z dnia [...] organ zobowiązał inwestora do złożenia – do dnia 31 maja 2013 roku – oceny technicznej wykonanych robót. Decyzja kończąca postępowanie została wydana w dniu [...], a zatem po niemalże 18 miesiącach od momentu otrzymania przez organ wniosku inicjującego postępowanie. W toku postępowania organ zobowiązany był do ustalenia czy roboty budowlane związane z przebudową zjazdu zostały wykonane prawidłowo. W tym celu organ – jak najbardziej słusznie – zlecił inwestorowi przygotowanie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W toku postępowania organ dwukrotnie przeprowadził oględziny na nieruchomości oraz wystąpił do organu gminy o wskazanie przebiegu wodociągu. Postępowanie w sprawie toczyło się 18 miesięcy mimo, iż stan faktyczny sprawy nie jest nadmiernie skomplikowany, a w postępowaniu nie brało udziału wiele podmiotów, którym przysługuje przymiot strony. Trudno podzielić zatem pogląd, że niezbędny do wyjaśnienia zakres postępowania ograniczający się do ustalenia legalności i prawidłowości wykonanych robót był na tyle absorbujący, by usprawiedliwiał 18 – miesięczne oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto w toku postępowania organ nie podejmował wielu czynności, których organizacja byłaby czasochłonna. Za taką czynność nie można bowiem uznać dwukrotnego przeprowadzenia oględzin, ani wystąpienia do organu gminy z wnioskiem o udzielenie informacji odnośnie przebiegu wodociągu. W judykaturze nie jest sporne, iż przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W kontekście powyższych uwag, oceniając opisany wcześniej tok podejmowanych przez organ czynności w ramach postępowania wyjaśniającego sąd uznał zasadność skargi stwierdzając, że organ prowadził postępowanie w sposób rażąco przewlekły. Niewątpliwie organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 § 3 K.p.a. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tejże sprawy wynoszącej 18 miesięcy od momentu, w którym organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego otrzymał wniosek autora skargi, którym tenże zainicjował postępowanie. Na tej podstawie sąd uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Co więcej – zdaniem składu orzekającego – przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Dla uznania rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie tych terminów musi być znaczne, co również stwierdzono w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że trwające 18 miesięcy postępowanie w sprawie jawi się jako prowadzone rażąco przewlekle, gdy uwzględni się okoliczność, iż stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. powinno się ono zakończyć w terminie miesiąca, a przy uznaniu, że sprawa ma szczególnie skomplikowany charakter – w terminie dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Strona w treści skargi wnioskowała także o wymierzenie organowi grzywny. Odnosząc się do tegoż wniosku, który sąd – co do zasady – uznał za uzasadniony, wskazać należy, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. jest upływ terminu załatwienia sprawy. Wyraźnego zaznaczenia wymaga przy tym fakt, iż postępowanie w sprawie trwało 18 miesięcy. Z tego powodu sąd ocenił, że uzasadnionym jest nałożenie na organ grzywny, uznając, iż kwota 200 zł będzie odpowiednia. Grzywna na podstawie art. 149 P.p.s.a. nie ma bowiem na celu wyłącznie dyscyplinowanie organów administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Sąd uwzględniając okoliczności sprawy uznał, iż kwota 200 zł będzie właściwa, zwłaszcza zważywszy także na fakt zakończenia postępowania w sprawie. Słusznie dostrzegł skarżący w motywach skargi, iż duża ilość spraw, które zobowiązany jest załatwić organ, czy trudności kadrowe nie usprawiedliwiają przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie kwestionując konieczności dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, dostrzec należy, iż realizacja tychże obowiązków nie może zajmować kilkunastu miesięcy w obliczu tego, iż art. 35 § 3 K.p.a. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej w terminie dwóch miesięcy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy może kwestionować pogląd, iż sprawa niniejsza miała charakter szczególnie skomplikowany, co przemawia za przyjęciem, iż sprawa powinna być rozpoznana w terminie jeszcze krótszym, bowiem jednomiesięcznym (art. 35 § 3 K.p.a.). W konkluzji zauważyć należy, iż postępowanie administracyjne w sprawie zostało już zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania, zatem za bezprzedmiotowe sąd uznał zobowiązanie organu do zakończenia postępowania. Reasumując, sąd stwierdzając, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły uznał nadto, iż owa przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzekając w tym zakresie w oparciu o treść art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd wymierzył ponadto organowi grzywnę na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O zwrocie kosztów sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 357 zł złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości 240 zł oraz poniesione przez niego wydatki w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. LS