II OSK 2421/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1778/14 w sprawie ze skargi G. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2015 r., VII SA/Wa 1778/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") z dnia [...] 2014 r., [...]. Wymienioną decyzją organ odwoławczy, po rozpatrzeniu odwołania G. P., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. [...] (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") z dnia [...] 2013 r., [...] ([...]) nakazującą inwestorom J. O. i G. P. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], to jest łazienki o wymiarach 1,86 m x 2,13 m i wys. 2,47 m; wiatrołapu o wymiarach 2,00 m x 2,13 m i wys. 2,46 m oraz zadaszenia drewnianego wykonanego nad drzwiami wejściowymi wspartego na dwóch słupach. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Inspektora Powiatowego dniu [...] 2012 r. stwierdzono, iż na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] znajduje się parterowy budynek mieszkalny jednorodzinny dwulokalowy. W części przedmiotowego budynku od strony ul. [...] istnieje lokal mieszkalny składający się z pokoju, kuchni, łazienki i wiatrołapu (sieni). Zgodnie z oświadczeniem współwłaścicielki posesji G. P. podanym do protokołu z oględzin w okresie pomiędzy 2007 r. a 2008 r. dokonano powiększenia łazienki, która w chwili obecnej posiada wymiary 1,86 m x 2,13 m i wysokość 2,47 m oraz wiatrołapu, który w chwili obecnej posiada wymiary 2,00 m x 2,13 m i wysokość 2,49 m. Bezpośrednio nad drzwiami wejściowymi wykonano zadaszenie drewniane na dwóch słupach. Ponadto pomiędzy budynkiem przy ul. [...] a budynkiem przy ul. [...] wykonano zadaszenie z blachy fałdowej na belkach drewnianych wspartych na dwóch słupach stalowych (tzw. wiata). Podczas oględzin współwłaścicielka nie okazała żadnych dokumentów formalno-prawnych uprawniających do wykonania rozbudowy budynku, jak również wykonania wiaty. Wskutek powyższego Inspektor Powiatowy na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – uw. NSA; dalej "P.b.") oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2016 r., poz. 23 – uw. NSA, dalej "K.p.a.") wydał postanowienie w dniu [...] 2013 r., [...] nakładające na inwestorów obowiązek złożenia w terminie 3 miesięcy od daty doręczenia postanowienia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnej rozbudowy. Organ wskazał, że postanowienie z dnia [...] 2013 r. zostało odebrane przez inwestorów w dniu [...] 2013 r. Inwestorzy nie wykonali obowiązku nałożonego w postanowieniu z dnia [...] 2013 r. Decyzją z dnia [...] 2013 r., [...] Inspektor Powiatowy na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust 4 oraz art. 83 ust. 1 P.b. oraz art. 104 K.p.a. nakazał inwestorom J. O. i G. P. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. [...], to jest łazienki o wymiarach 1,86 m x 2,13 m i wysokości 2,47 m; wiatrołapu o wymiarach 2,00 m x 2,13 m i wysokości 2,49 m oraz zadaszenia drewnianego wykonanego nad drzwiami wejściowymi wspartego na dwóch słupach. Organ wskazał, że uwagi, że zaistniał stan faktyczny wypełniający art. 48 ust. 4 P.b. wydał decyzję nakazującą rozbiórkę części rozbudowanej budynku. Odwołanie od decyzji wniosła G. P. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Inspektor Wojewódzki stwierdził, że wbrew podnoszonym twierdzeniom odwołującej się za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego musi bowiem istnieć remontowany obiekt, dlatego też przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Tym samym w sprawie, według organu odwoławczego, można mówić jedynie o odbudowie części budynku. Jednakże biorąc pod uwagę art. 29 i 30 P.b., na tego typu roboty budowlane wymagane jest pozwolenie na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę Inspektor Wojewódzki orzekł, że inwestorzy dokonali rozbudowy budynku w warunkach samowoli – bez wymaganej prawem zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego, a Inspektor Powiatowy słusznie zastosował tryb przewidziany w art. 48 P.b. Organ odwoławczy wskazał dalej, że inwestorzy nie wypełnili obowiązku złożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji rozbudowy nałożonego przez organ powiatowy, a więc ziściła się przesłanka z art. 48 ust. 4 P.b. do wydania nakazu rozbiórki rozbudowanej części budynku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniosła G. P. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja i decyzja Inspektora Powiatowego narusza przepisy prawa materialnego poprzez błędne ustalenia stanu faktycznego w wydanych decyzjach polegające na nie uwzględnieniu podniesionych zarzutów i nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności i uchybień faktycznych przy wydawaniu decyzji. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odniósł się do zarzutów skargi i nie zgodził się ze stanowiskiem, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb naprawczy z art. 50 i 51 P.b. Sąd podkreślił, że przepisy te znajdują zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 P.b. Owym innym przypadkiem będzie remont obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu prace samowolnie wykonane przez skarżącą nie mogą się jednak do tego pojęcia zaliczyć. Nie jest bowiem remontem wykonywanie robót budowlanych, jeśli odtwarzany (odbudowywany) obiekt nie istnieje w określonej formie i efektem wykonania robót jest powstanie nowego obiektu lub jego części, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu. Sąd wyjaśnił dalej, że roboty budowlane polegające na remoncie (istniejących obiektów budowlanych) i odbudowie mają dwie wspólne cechy, to że prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu, w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. W konkluzji Sąd stwierdził, że zakwalifikowanie przez organy nadzoru budowlanego kontrolowanych robót budowlanych jako rozbudowa budynku pozostaje w zgodzie z treścią art. 3 ust 1 pkt 6 P.b., a więc na ich wykonanie inwestorzy powinni uzyskać pozwolenie na budowę. Ustalenie, iż obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej determinowało więc wszczęcie przez organ postępowania w trybie art. 48 P.b.. Końcowo Sąd wyjaśnił też, iż wprowadzoną w aktualnym stanie prawnym zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (rozbudowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Nakaz rozbiórki może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. Oczywiście, legalizacja nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. Takie postępowanie legalizacyjne zostało zainicjowane przez Inspektora Powiatowego. Inwestorzy nie dopełnili obowiązków pozwalających na legalizację rozbudowy, co w świetle art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 P.b. uzasadniało wydanie nakazu rozbiórki. Inwestorzy zostali o tym pouczeni w postanowieniu, które wydał Inspektor Powiatowy. Skargę kasacyjną od wyroku VII SA/Wa 1778/14 złożyła G. P. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika adw. P. L. Wystąpiła ona o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jako jedyny zarzut skargi kasacyjnej powołano "naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 173 par. 1 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy prawo po postepowaniu przed sądami administracyjnymi)". W motywach skargi kasacyjnej podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz organy błędnie oparły swe rozstrzygnięcia na "donosach sąsiadki". Zaznaczono także, że inwestorka nie zrealizowała żadnej nowej budowli, tylko dokładną rekonstrukcję poprzedniego stanu budynku. Wymiana taka była potrzebna z uwagi na zastosowany słaby materiał budowlany z lat sześćdziesiątych, który uległ zmurszeniu i przegniciu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać oprócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może też domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011 r., FSK 861/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl.). We wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej powołano wyłącznie art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., które wskazują w jakich przypadkach przysługuje skarga kasacyjna oraz na jakich (generalnie) podstawach można ją oprzeć. Tak sformułowana skarga kasacyjna, z braku merytorycznych zarzutów, nie daje podstaw do podważenia zaskarżonego wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawą kasacyjną wniesionej skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.