I OSK 1395/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. i H. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1397/14 odrzucającego skargę W. L. i H. L. na decyzję Burmistrza Szubina z [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. W. L. i H. L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Burmistrza Szubina z [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Postanowieniem z 12 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do Sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie do brzmienia art. 52 § 2 – 4 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, należy przed wniesieniem skargi wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W związku z powyższym, w sytuacji gdy w sprawie przysługuje środek zaskarżenia, obligatoryjne jest wyczerpanie toku instancji, a następnie wniesienie stosownej skargi do Sądu, przy czym skarga może dotyczyć jedynie ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji. W niniejszej sprawie, przedmiotem skargi jest decyzja Burmistrza Świecia, którą została ustalona opłata adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Od niniejszego rozstrzygnięcia strona winna wnieść zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy i dopiero w przypadku niezadowolenia z decyzji odwoławczej – skargę do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca wprawdzie wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza Świecia z dnia [...] sierpnia 2014 r. jednakże intencją skargi uczyniła właśnie decyzje organu I instancji. Oznacza to, że skarga nie może zostać rozpoznana merytorycznie, nie spełnia ona, bowiem wymogów formalnych, które badane są w pierwszej kolejności, stanowi to negatywną przesłankę dopuszczalności skargi (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Niewątpliwie możliwość poddania działalności administracji publicznej sądowej kontroli nie oznacza prawa sądu do zastępowania organów administracyjnych w podejmowaniu aktów administracyjnych z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Obowiązujące przepisy prawa nie dają sądom administracyjnym kompetencji do wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych na wniosek (skargę) strony w innym trybie niż w toku kontroli dokonywanej w wyniku skargi wniesionej przez stronę w terminie 30 dni od dnia otrzymania ostatecznego rozstrzygnięcia kończącego dwuinstancyjne postępowanie administracyjne. H. L. i H. L. wnieśli skargę kasacyjną od postanowienia z 7 stycznia 2015 r., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie: – art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na decyzję organu II instancji z powołaniem się na brak wyczerpania – przed złożeniem skargi – środków zaskarżenia, w sytuacji, gdy bezsporne jest, że skarżący – przed wniesieniem skargi – wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji i zostało ono rozpoznane przez organ II instancji; strona otrzymała decyzję organu II instancji i w terminie skargę wniosła; – art. 6 p.p.s.a. przez niewykonanie przez Sąd I instancji jego dyspozycji, mimo że zachodziły ku temu przesłanki, w szczególności skarga złożona przez stronę budziła uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości oznaczenia zaskarżonej decyzji oraz wskazania naruszenia prawa przez skarżącego; – art. 49 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi przez wskazanie właściwego oznaczenia zaskarżonej decyzji oraz wskazanie naruszenia prawa przez skarżącego, w przypadku gdy treść złożonego pisma przez stronę nie spełniała wymagań formalnych; – art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niewykonanie przez Sąd pierwszej instancji jego dyspozycji, pomimo że zachodziły ku temu przesłanki, dotyczące braku uznania, że złożoną skargę należy potraktować jako środek zaskarżenia od decyzji ostatecznej, złożonej w granicach stosunku administracyjnoprawnego wyznaczającego daną sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Skarga wymagała doprecyzowania, czy zaskarżona została decyzja organu pierwszej, czy drugiej instancji. Wynika to z faktu, że choć samo literalne odczytanie skargi może prowadzić do wniosku, że zaskarżono decyzję organu pierwszej instancji, to z całokształtu treści skargi wywieść można, że przedmiotem skargi jest w istocie decyzja wydana przez organ drugiej instancji. Skarżący wnieśli bowiem odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, otrzymali decyzję drugiej instancji i dopiero wtedy wnieśli skargę do sądu. Należy mieć ponadto na uwadze, że skarżący nie są profesjonalnymi prawnikami, a decyzją drugiej instancji orzeczono o "utrzymaniu w mocy" decyzji wydanej w pierwszej instancji – stąd skarżący mogli odnieść wrażenie, że z przyczyn formalnych jako zaskarżoną decyzję należy określić decyzję utrzymaną w mocy, a nie decyzję wydaną w drugiej instancji. Tę ocenę dodatkowo potwierdza fakt, że ze skargi kasacyjnej wynika jednoznacznie, że intencją skarżących było zaskarżenie decyzji wydanej w drugiej instancji. Sąd pierwszej instancji powinien był więc na podstawie art. 49 § 1 p.p.s.a. wezwać skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi przez jednoznaczne wskazanie, która decyzja została zaskarżona, oraz dokonać stosownego pouczenia na podstawie art. 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.