I OSK 1039/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Ol 185/14 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w E. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w E. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę P. G. – redaktora naczelnego dziennika [...] na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w E. (dalej organ) w opisanym w sentencji przedmiocie. Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym: wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. K. M., powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) zwrócił się o udzielenie informacji obejmującej protokoły podjętych uchwał z posiedzeń organu odbytych w roku 2014 w formie kserokopii lub skanów. Pismem z dnia [...] października 2014 r. wezwano wnioskodawcę o przedstawienie dokumentu uwiarygodniającego, że jest on uprawniony do uzyskania żądanej informacji, czyli o potwierdzenie jego statusu dziennikarza. Wnioskodawca wezwania nie wykonał, a organ nie podjął dalszych działań w sprawie. W skardze na jego bezczynność zarzucono naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r., poz. 782 ze zm.), gdyż po myśli art. 3a Prawa prasowego w jej trybie wniosek z [...] października 2014 r. winien zostać załatwiony. Podkreślono, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, bo wykonuje zadania publiczne, zaś żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Dlatego skarżący domagał się uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Organ postulował oddalenie skargi, powołując się na niewykonanie wezwania o wykazanie statusu dziennikarza przez wnioskodawcę oraz na przekazaną mu możliwość przejrzenia dokumentacji w siedzibie organu, z której nie skorzystał. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. W pierwszej kolejności wskazał, iż organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a do niej odsyła przepis art. 3a Prawa prasowego. Wynika to z orzecznictwa i treści art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.). Zatem jest podmiotem należącym do kategorii sprecyzowanej w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego jego milczenie, a więc niezałatwienie w terminie sprawy z tego zakresu podlega zaskarżeniu skargą na bezczynność po myśli art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jednakowoż Sąd ten nabrał przekonania, że powyższe okoliczności nie są wystarczające dla uwzględnienia skargi, gdyż przyznał rację organowi, co do konieczności wykazania przez wnioskodawcę statusu dziennikarza i upoważnienia do działania w imieniu dziennika. Treść wniosku z dnia [...] października 2014 r. wskazuje bowiem na działanie w imieniu redakcji, a nie w imieniu własnym jego autora. Samo sporządzenie podania na papierze firmowym nie pozwala na udowodnienie tego przymiotu. W tej sprawie, w ocenie Sądu meriti nie sposób ustalić, czy skarżący wystąpił o przedmiotową informację, bo nie był autorem wniosku, zaś nie wykazano, że upoważnił osobę występującą do dokonania tej czynności. W rezultacie powyższego Sąd ten doszedł do wniosku, że organ nie pozostaje w bezczynności w tym zakresie, skoro wnioskodawca zignorował wezwanie do wykazania swego statusu, co doprowadziło do oddalenia skargi na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł P. G. - redaktor naczelny dziennika [...], zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi ze względu na brak bezczynności organu, podczas gdy organ nie wykonał obowiązku ustawowego, czyli nie zachował się zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, ergo był bezczynny, 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 2 pkt 5 Prawa prasowego poprzez przyjęcie, że dziennikarz, który złożył wniosek w imieniu dziennika [...] nie był umocowany do takiego działania oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 13, art. 14, art. 15, art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 3a ustawy Prawo prasowe poprzez ich pominięcie i uznanie, że organ nie dopuścił się bezczynności, podczas gdy winien był zastosować tę procedurę, czego nie uczynił. Na tych podstawach domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto, dowodząc przede wszystkim wadliwości przyjęcia konieczności wykazania statusu dziennikarza przez wnioskodawcę, gdyż żaden przepis prawa tego nie wymaga. Tym bardziej, że podanie sporządzono na papierze zawierającym logo i nagłówek dziennika [...], a przepisy cytowanej ustawy przewidują odformalizowane i uproszczone postępowanie w tej materii. Na te okoliczności autorka skargi kasacyjnej przywołała szereg orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Nadto zwróciła uwagę na potwierdzenie skargą upoważnienia wnioskodawcy do działania w imieniu prasy. Zatem organ winien rozpatrzyć jego podanie i zastosować się do procedury uregulowanej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nie uczyniwszy tego był bezczynny, co winno doprowadzić do uwzględnienia skargi, a nie jej oddalenia. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ postulował jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podzielił stanowisko Sądu I instancji przytaczając poglądy judykatury w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż jej argumentacja okazała się chybiona. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 P.p.s.a. Jak głosi jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Orzecznictwo przyjęło, iż powołanie się na obie podstawy kasacyjne wymusza w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu poprawności procedowania i ustalenia stanu faktycznego, można przejść do oceny zarzutów materialnoprawnych. W niniejszej sprawie jednak zarzuty przedstawione w obrębie obu podstaw są ze sobą ściśle powiązane, choć ich prezentacja może budzić zastrzeżenia (zwłaszcza gdy zważyć na pewną sprzeczność pomiędzy petitum i motywami oraz powołanie się na nieprawomocne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych), stan faktyczny zasadniczo nie jest kwestionowany, nadto ewentualne naruszenia procesowe byłyby wynikiem uchybień prawu materialnemu, dlatego wszystkie zarzuty zostaną omówione łącznie. W tym miejscu należy tylko zwrócić uwagę autorce skargi kasacyjnej, że przepis art. 151 P.p.s.a. z zasady nie może stanowić samodzielnego zarzutu w ramach danej podstawy kasacyjnej. Jest bowiem przepisem tzw. wynikowym, bo na skutek braku podstaw do uwzględnienia skargi zostaje ona oddalona na jego podstawie. Ten zaś wynika ze zgodności z prawem działania organu, w tym braku jego bezczynności, bo działanie obejmuje zarówno czynienie, jak i nieczynienie (zaniechanie), zatem należało ten zarzut powiązać z innymi przepisami, czego zaniedbano (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Poza tym wykazanie możliwości wpływu naruszenia tego tylko przepisu na wynik sprawy jest niezwykle trudne, gdyż to raczej inne uchybienia prowadzą do zastosowania tego przepisu, a nie odwrotnie. Niemniej jednak druga z podstaw kasacyjnych i motywy wszystkich eksponowanych zarzutów sprowadzają się do podważenia zasadności stanowiska Sądu meriti o braku podstaw do przypisania organowi bezczynności w sprawie, co jest istotą sporu na tym etapie postępowania, przeto do tego zagadnienia wypadało się szczegółowo odnieść. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie powyższego poglądu kasatora nie podziela, uznając trafność konstatacji o braku bezczynności organu w załatwieniu wniosku z dnia [...] października 2014 r. Jego przedmiotem jest uzyskanie informacji tzw. prasowej, która jawi się jako pojęcie szersze od informacji publicznej, nadto może nim być jedynie żądanie sformułowane przez prasę w ujęciu Prawa prasowego. Stan faktyczny sprawy jest w zasadzie bezsporny, a wynika z niego, że wnioskodawca domagając się opisanych wyżej danych działał w imieniu redakcji dziennika [...] i powołał się we wniosku na przepisy cytowanej ostatnio ustawy. Potwierdza to zarówno treść podania, jak i skargi, jak wreszcie treść skargi kasacyjnej, w której petitum autorka dowodzi działania w imieniu skarżącego (pkt II. 1.). Dziwić tylko musi twierdzenie na str. 8 skargi kasacyjnej, że wnioskodawca nie powoływał się na działanie z upoważnienia redaktora naczelnego dziennika, nota bene nie wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. jest przedmiotem badania w tej sprawie. Jakikolwiek wszak byłby kontekst wskazania przezeń przepisów Prawa prasowego i powołania dziennika [...] oraz upoważnienia redaktora naczelnego, konstatacja musi być jedna, a mianowicie, że podanie to pochodziło od prasy, a jej autorem była osoba podająca się za dziennikarza. Wyznaczyło ono przeto sposób i tryb procedowania przez podmiot, do którego wnioskodawca się zwrócił. Wybór drogi dostępu do żądanych informacji dokonany więc został przez samego wnioskodawcę, który eksponował swój status dziennikarza; domagał się zatem udzielenia informacji prasie. Działał zatem jako podmiot szczególny, a nie jako "każdy" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, choć na tym etapie odwołanie się do tych przepisów jest przedwczesne i choć w tym pojęciu może się mieścić. Jednakowoż powołanie się przezeń na przepisy Prawa prasowego wymusza konieczność zastosowania w pierwszej kolejności reżimu prawnego tej ustawy. Reguluje ona ogólnie dostęp prasy do informacji publicznej (art. 3a), nadto możliwość uzyskania od przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku informacji o swojej działalności, o ile informacja ta nie jest objęta tajemnicą i nie narusza prawa do prywatności (art. 4 ust. 1). Uzyskanie informacji publicznej następuje przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Natomiast Prawo prasowe nie precyzuje szczególnego trybu udzielania pozostałych danych, stanowiąc jedynie, iż gdy dotyczą one tajemnic chronionych albo prawa do prywatności należy odmówić ich udzielenia. Trzeba zatem wyjaśnić, że kategoria podmiotów sprecyzowanych w art. 4 ust. 1 Prawa prasowego obejmuje te, które są zobowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności, natomiast w zakresie informacji publicznej zobowiązane są podmioty wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Prawo prasowe poszerza więc krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, zawężając wszak zakres informacji, jakie mają one udzielać do informacji o ich działalności. Jednakowoż w obu wypadkach żądanie złożone w trybie przepisów omawianej ustawy winno w pierwszej kolejności zostać ocenione na jej gruncie, w tym wpierw w zakresie tego, czy pochodzi od prasy. Dopiero wstępne ustalenia co do strony podmiotowej wnioskodawcy (wykazania przesłanki pochodzenia wniosku od prasy), a następnie ewentualnie strony przedmiotowej (charakteru żądanej informacji) oraz charakteru podmiotu, do którego skierowano żądanie, mogą pozwolić na obranie właściwego sposobu i trybu jej udzielenia czy też podjęcia innych działań. Jeżeli zatem wnioskodawca domaga się udzielenia informacji prasie, a więc powołuje się na swój przymiot wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 1 lub pkt 5 Prawa prasowego, to winien go wykazać, bo bez tego nie może uzyskać żadnej informacji prasowej rozumianej szeroko. Prasa występuje w tych przepisach w ujęciu przedmiotowym (publikacje) i podmiotowym (zespoły ludzi i dziennikarze), przy czym zespoły muszą być w pewien sposób sformalizowane i zajmować się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarze wykazywać przynależność do nich bądź pozostawać w stosunku pracy z redakcją albo działać z upoważnienia redakcji. Co prawda żaden przepis wyraźnie wymogu wykazania cechy prasy czy dziennikarza nie zawiera, lecz wynika on z istoty trybu żądania. Przy czym może to nastąpić w sposób dowolny, jakimkolwiek środkiem dowodowym. Brak wykazania tego przymiotu nie pozwala na rozpatrzenie żądania zgłoszonego w trybie prasowym, a organ nieudzielający informacji w takim stanie nie pozostaje w bezczynności. Wezwanie do uzupełnienia braku nie musi zawierać rygoru, gdyż nie dokonuje się go w toku postępowania administracyjnego, nadto brak zadośćuczynienia mu nie musi skutkować jakąkolwiek czynnością podmiotu, do którego żądanie skierowano, a to z tego samego powodu. Przejście na grunt przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest możliwe tylko na skutek prawidłowego wniosku prasy, o ile na taki status wnioskodawca się powołuje. Tak się stało w tej sprawie, w której wnioskodawca został wezwany do wykazania, że działa w imieniu dziennika [...] oraz jest jego dziennikarzem, i mimo tego nie uczynił zadość temu wezwaniu. W tej sytuacji niepodobna dowodzić, aby żądanie zostało złożone przez uprawnioną na gruncie cytowanej ustawy osobę, w konsekwencji czego niepodobna go rozpatrzeć w tym trybie. Wobec tego nie mają znaczenia dla sprawy, słuszne skądinąd, wywody skargi kasacyjnej dotyczące odformalizowanego sposobu domagania się udzielenia informacji publicznej oraz uproszczonego trybu jej udzielania. Przedwczesna jest zatem także konstatacja uczyniona przez Sąd meriti w kontekście przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, że wnioskodawca domagał się udzielenia takiej informacji, że podanie skierował do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Konkluzja ta nie ogranicza przy tym dostępu prasy do informacji publicznej, ale zasadza się na wymogu spełnienia warunków prawa prasowego, skoro podmiot wnioskujący się na tę regulację powołuje. Godzi się podkreślić, że jak wynika z treści skargi, której niepodobna w tym zakresie podważać, wnioskodawca działał w imieniu dziennika [...], co uprawniało jego redaktora naczelnego do wniesienia skargi na bezczynność. Przy czym treść skargi nie ma jednak znaczenia konwalidującego czynności zdziałanych przez wnioskodawcę bez stosownego upoważnienia na gruncie postępowania przed organem. To potwierdzenie uprawnienia do działania ma tylko znaczenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, dając redaktorowi naczelnemu legitymację czynną w niniejszej sprawie. Trzeba też wskazać, że ani forma wniosku ani sporządzenie jej na papierze firmowym z logo dziennika nie przekonują do tezy, że przymiot dziennikarza został wykazany na etapie składania żądania. Treść i forma druku w obecnej dobie techniki nie jest wiarygodnym dowodem w tej materii, gdyż jego uzyskanie jest powszechnie możliwe, przeto sam z siebie nie może świadczyć o przymiocie dziennikarza osoby podpisanej na tekście sporządzonym na takim nośniku. Należy wreszcie dodać, że skarga jest także dopuszczalna przedmiotowo, gdyż może obejmować bezczynność w wydaniu decyzji, dokonaniu czynności materialno-technicznej, czy innego aktu z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., do której to kategorii należą te mające oparcie w art. 3a i art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, gdyż odmowa z ust. 3 i 4 art. 4 podlega zaskarżeniu do sądu, a jej niewydanie może być w ten sposób zaskarżone (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 316/13, 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1759/13, publ. CBOSA). Wypada na koniec zwrócić uwagę, że wniosek w trybie prawa prasowego wszczyna postępowanie, które nie ma cech postępowania administracyjnego, lecz wymaga podjęcia określonych działań i poddaje się pewnym rygorom. Przy czym niepodobna uzależniać zarówno wstępnych, jak i dalszych czynności organu, w tym wykazania przymiotu dziennikarza, ustalenia czy organ, do którego wpłynie podanie w tej materii jest zobowiązany do udzielenia informacji pod względem podmiotowym i przedmiotowym, od sposobu i trybu rozstrzygania oraz ewentualnego sposobu i formy załatwienia żądania. Te ostatnio wymienione są bowiem okolicznościami wtórnymi, gdyż to nie charakter danego aktu administracyjnego załatwiającego żądanie determinuje rodzaj i formę wniosku oraz tryb jego rozpatrzenia. Najpierw organ musi dysponować poprawnym podaniem, potem ustalić treść żądania, wreszcie tryb postępowania i sposób oraz formę załatwienia sprawy. Kierunek nadany przez stronę wymusza odpowiedni tok postępowania. Faktycznie w niniejszej sprawie nie doszło więc do wszczęcia postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, ale zainicjowano postępowanie o udzielenie informacji prasowej, bo tak należało w uproszczeniu ją określić na wstępie. Konkretyzacja przedmiotu żądania następuje dopiero w wypadku złożenia poprawnego wniosku. Przy czym formalny sposób prezentacji żądania w tej sprawie nie dawał podstaw do oceny, czy jest to żądanie podmiotowo i przedmiotowo skuteczne, zatem na tym etapie nie ma powodu do zastosowania regulacji czy zasad doktrynalnych bądź judykacyjnych sformułowanych na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych przyczyn nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 5 Prawa prasowego, zaś przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej powołane w skardze kasacyjnej nie miały w sprawie zastosowania. Zatem, mimo pewnych wad uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd meriti prawidłowo zastosował przepis art. 151 P.p.s.a. Skarga kasacyjna z wyłożonych powodów okazała się ona niezasadna, bo istotnie organowi nie sposób przypisać bezczynności, co słusznie dostrzegł Sąd I instancji, dlatego podlegała oddaleniu na mocy art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na mocy art. 204 pkt 1 tej ustawy. Koszty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie kasacyjnej (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38). ----------------------- 1