II GSK 1612/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Ke 12/15 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 31 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Ke 12/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę I. S. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor ARiMR) z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...]. Decyzją tą Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w sprawie odmowy I. S. przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej: płatności ONW) na rok 2012. Sąd I instancji za podstawę swojego wyroku przyjął następujące ustalenia: I. S. (dalej: skarżący) [...] maja 2012 r. złożył wniosek, w którym zadeklarował do płatności ONW działki rolne o łącznej powierzchni 7,65 ha. Przeprowadzona 1 i 2 października 2012 r. kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności wykazała nieprawidłowości szczegółowo wymienione przez organ. Z kolei kontrola w zakresie wzajemnej zgodności w zakresie przestrzegania norm dla działek rolnych wykazała uchybienia wskazujące na nie przeprowadzenie na łąkach i pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej. Na dowód dokonanych ustaleń został sporządzony raport z czynności kontrolnych, szkice kontrolowanych działek oraz zdjęcia obrazujące stan zagospodarowania kontrolowanych działek. Skarżący wniósł uwagi i zastrzeżenia do ww. wyników z kontroli. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił przyznania płatności ONW na rok 2012 oraz nałożył sankcje wieloletnie w kwocie 733,92 zł. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpoznania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Końskich decyzją z [...] maja 2014 r. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności ONW na rok 2012 oraz nałożył sankcje wieloletnie w kwocie 733,92 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzją organu I instancji. Wskazał na przepisy rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329, ze zm., dalej "rozporządzenie"), i art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) dalej "Ustawa", a także w przepisach unijnych. Organ stwierdził, że w myśl § 2 pkt 2 Rozporządzenia, z wniosku strony obejmującego płatność do 7,65 ha wykluczono działki rolne poza "obszarami ONW". W związku z powyższym powierzchnia kwalifikująca się do otrzymania przedmiotowych płatności wynosiła 2,78 ha. Na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem wyników z kontroli na miejscu stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowana do płatności nie kwalifikuje się do płatności ONW. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną wynosiła 100 %. W takiej sytuacji zastosowanie znalazł art. 16 ust. 5 i 7 Rozporządzenia Nr 65/2011, na podstawie którego odmówiono stronie przyznania płatności ONW na rok 2012 oraz nałożono sankcję trzyletnią w wysokości 733,92 zł.. Organ odwoławczy stwierdził, że kontrole na miejscu przeprowadzone w dniach 1-2 października 2012 r. wykazały, że producent rolny na powierzchniach zadeklarowanych nie prowadzi działalności rolniczej, przy zachowaniu zasad dobrej kultury rolnej. W przypadku wszystkich działek rolnych zastosowano kod nieprawidłowości DR18, który oznacza, że rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej. W ocenie organu powyższy opis oraz zdjęcia będące kluczowym dowodem w niniejszej sprawie niewątpliwie potwierdzają, że wnioskodawca zadeklarował do płatności obszary, które nie spełniają norm i wymogów pozwalających zakwalifikowania ich do płatności. Skarżący na poparcie swoich twierdzeń zawartych w odwołaniu jak i również w składanych wyjaśnieniach w toku postępowania nie wykazał żadnych dowodów, które obaliłyby wnioski wynikające z kontroli przeprowadzonej na miejscu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skarżący, nie precyzując kierunku rozstrzygnięcia wskazał, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i narusza prawo. Jednocześnie podtrzymał wyjaśnienia podnoszone we wnioskach złożonych w niższych instancjach. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: jako p.p.s.a.). Wyjaśnił, że istota sporu sprowadzała się do rozważenia, czy uprawnionym było działanie organów polegające wyłączeniu z pomocy ONW działek oznaczonych [...] wskazanych przez rolnika we wniosku. Wskazał na przepisy prawa obowiązujące w zakresie przedmiotowych płatności, w szczególności uzależniające przyznanie płatności od przestrzegane wymogów i norm określonych w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), oraz definiujące działalność rolniczą jako produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Wskazane w § 2 pkt 5 Rozporządzenia normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zdefiniowane zostały w rozporządzeniu z dnia 11 marca 2010 r. wydanym na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., dalej: "ustawa o płatnościach"). W § 1 ust. 1 pkt 1 tego aktu postanowiono, że grunty rolne, w przypadku gruntów ornych utrzymywane są zgodnie z normami, jeżeli jest prowadzona na nich uprawa roślin lub ugorowanie. Uznaje się, że grunt orny był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku, w terminie do dnia [...] lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów (§ 2 Rozporządzenia z dnia 11 marca 2010 r.). Natomiast w przypadku trwałych użytków zielonych, dla uznania, że są utrzymywane zgodnie z normami, koniecznym jest by okrywa roślinna była na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do 31 lipca, lub były na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw (§1 ust 1 pkt 5 tego rozporządzenia). Grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, z wyjątkiem drzew i krzewów: niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną. Sąd I instancji zaakceptował ustalenia organów, że w przypadku zadeklarowanych do płatności działek wskazane normy nie zostały spełnione, co w konsekwencji oznacza, że dla tej powierzchni nie zostały spełnione przesłanki opisane w punkcie § 2 pkt 2 i pkt 5 Rozporządzenia, warunkujące przyznanie płatności ONW. Wskazał w szczególności na takie ustalenia kontroli na miejscu, jak: chwasty wieloletnie, oraz wieloletnie samosiejki drzew i krzewów, butwiejące pozostałości po chwastach w runi z poprzedniego okresu wegetacyjnego. Sąd I instancji uznał, że zarzuty skargi, w której skarżący odwołuje się do wyjaśnień złożonych w toku postępowania administracyjnego, nie mogą podważyć prawidłowych ustaleń organu. Skarżący poza oświadczeniami nie zgłaszał konkretnych zastrzeżeń do wyników kontroli oraz sporządzonej dokumentacji fotograficznej, nie wskazał dowodów podważających zebrany materiał dowodowy. Sąd I instancji wskazał, że jakkolwiek zgodnie z art. 21 ust. 1 Ustawy, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to zgodnie z art. 21 ust. Ustawy strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tym samym w postępowaniu w sprawie przyznania płatności ONW nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co obliguje strony do zwiększenia aktywności w postępowaniu. Jakkolwiek skarżący zgłaszał zastrzeżenia do protokołu kontroli, to ograniczały się one wyłącznie do twierdzenia, że w terminie pokos został wykonany, nie odnosił się do sposobu przeprowadzenia kontroli jak też nie zgłaszał konkretnych zastrzeżeń co do jej wyników. W ocenie Sądu I instancji, wobec bierności dowodowej skarżącego, słusznie organ administracji przyjął dowód z przeprowadzonej kontroli na miejscu za wystarczającą podstawę rozstrzygnięcia. Sąd I instancji uznał, że postępowanie przed organami przeprowadzone zostało w myśl reguł zawartych w rozdziale 2 Działu I oraz w rozdziale 4 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem odstępstw wynikających z art. 21 ust. 3 Ustawy. Ustalenie, że zadeklarowana przez skarżącego powierzchnia nie kwalifikuje się do przyznania płatności ONW dawało podstawę do odmowy płatności na rok 2012 oraz nałożenia sankcji na podstawie art. 16 ust 5 i 7 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011. Skarżący reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego. Co do naruszenia przepisów postepowania zarzucił: 1) naruszenie art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a oraz w związku z art. 6, art. 8, art. 9 i art. 138 ust. 1 pkt 1 K.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i utrzymaniu decyzji organów administracyjnych obu instancji, pomimo iż w sprawie nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego; 2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 8, 9 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich wobec nie dostrzeżenia przez Sad, że postępowanie organów administracji naruszyło podstawowe zasady procedury administracyjnej, t.j. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, bowiem pomimo podnoszonych przez skarżącego zarzutów co do wykonywania wykaszania nieruchomości, organy nie dopuściły dowodu z opinii biegłego, który uwzględniając podmokły charakter nieruchomości byłby władny do wydania opinii w przedmiotowym zakresie. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły: 1) naruszenia § 1 ust. 1 i § 2 pkt 2 i § 5 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39 poz. 211) poprzez bezzasadne przyjęcie zaniechania przez skarżącego prowadzenia działalności rolniczej na przedmiotowych działkach w sytuacji, gdy uwzględniając podnoszone przez skarżącego argumenty oraz podmokły charakter nieruchomości, zasadne było ustalenie, iż skarżący dokonywał wykoszeń wymaganych dla otrzymania płatności; 2) naruszenia § 5 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39 poz. 211) poprzez zaniechanie rozważenia jego zastosowania w sytuacji, gdy na nieruchomości znajdowały się drzewa i krzewy, zaś w świetle treści w/w przepisu powierzchnie gruntów rolnych, na których znajdują się pasy zadrzewień, których szerokość w obrębie działki nie przekracza 2 metrów i kute nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej, uznaje się za utrzymywane zgodnie z normami. Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor podnosił, że skarżący zgłaszał zastrzeżenia do protokołu kontroli i kwestionował ustalenia kontroli. W tej sytuacji obowiązkiem organów było zweryfikowanie zarzutów i argumentów skarżącego poprzez dopuszczenie opinii biegłego. Przepis art. 21 ust. 3 Ustawy nie może powodować przeniesienia ciężaru dowodowego na stronę, co byłoby sprzeczne z istotą postępowania dowodowego. Autor skargi kasacyjnej nie rozwinął w uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Kielcach nie wniósł odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej i brak naruszeń przepisów prawa, które brane są pod rozwagę z urzędu, sprawa podlega rozpoznaniu w zakresie wyznaczonym zarzutami przytoczonymi w skardze kasacyjnej. Zarzuty te nie są zasadne. Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania zmierzają do wykazania, iż sprawa została wadliwie rozpoznana, ponieważ Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo że organy administracji wydały decyzję w tej sprawie z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, gdyż wadliwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, na skutek czego wadliwie ustaliły stan faktyczny, a w szczególności przyjęły wadliwe ustalenia co do tego, że działki skarżącego na dzień w 2012 r. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w rozumieniu wymienionych przepisów, w szczególności § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz § 1 ust. 1 pkt i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r. Nr 39 poz. 211). Wbrew twierdzeniom skarżącego materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, ocena dowodów, a także wyprowadzone z tych dowodów wnioski stanowiły wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję, dokonując pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów podnoszonych w skardze, przedstawił obszerną analizę materiału dowodowego, z której wynika, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie oceny dowodów, która nie jest dowolna i odpowiada wymaganiom określonym w art. 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej skarżący kwestionuje tę ocenę, jednakże argumentów skarżącego nie można podzielić. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że protokoły z kontroli stanowiły wystarczający dowód w sprawie pozwalający przyjąć, że przedmiotowe grunty nie spełniały wymogów utrzymywania w dobrej kulturze rolnej poprzez wymagane wykaszanie, wypasanie zwierząt czy ugorowanie. Zgodnie z art. 21 ust. 3 Ustawy strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 30.08.2016 r. sygn.. akt II GSK 569/15) z przepisu tego wynika m.in., że na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Ponadto w postępowaniu o przyznanie płatności jedynie na żądanie strony zapewnia się jej czynny udział w postępowaniu (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy). W razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie można więc oczekiwać, że wobec przeciwstawienia przez stronę dowodom z protokołu kontroli wskazującym jednoznacznie na niespełnienie wymogu utrzymania gruntów w odpowiedniej kulturze rolne, jedynie oświadczeń, bez wskazywania dowodów na obalenie ustaleń z kontroli, organ z własnej inicjatywy dopuści dowód z opinii biegłego dla określenia stanu utrzymania gruntów. W tej sytuacji należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzające się do tego, że nie został przez organy powołany biegły, za pozbawione podstaw. Nie są zatem trafne zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, ponieważ Sąd pierwszej instancji w obszernym uzasadnieniu wyroku wnikliwie ocenił, że w sprawie został zgromadzony pełny materiał dowodowy, zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, organ dokonał oceny całego materiału dowodowego i na podstawie tej oceny przyjął ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są całkowicie bezpodstawne w świetle ustalenia stanu faktycznego sprowadzającego się w istocie do tego, że przedmiotowe grunty nie były wykaszane. Te prawidłowe ustalenia dotyczyły całości gruntów, do których nie przyznano płatności ONW. Powoływane przez skarżącego przepisy § 1 ust. 1 i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm określają warunki uznania gruntów za utrzymane zgodnie z normami. W postępowaniu wykazano, że właśnie zgodnie z tymi normami grunty nie były utrzymane, co tym samym wyklucza naruszenie tych przepisów przez ich niewłaściwe zastosowanie. W sprawie nie miał w ogóle zastosowania przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm, gdyż dotyczy on możliwości zaliczenia do powierzchni gruntów rolnych, do których przyznawane są płatności: rowów, nieutwardzonych dróg dojazdowych, pasów zadrzewień itp. W przedmiotowej sprawie przedmiotem sporu nie była kwestia nieuwzględnienia w powierzchni gruntów takich właśnie obiektów, lecz to że grunty w całości nie były utrzymane w wymaganej kulturze. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.