I SA/Wa 1398/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Przybysz Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg M. P., E. B., A. P. i P. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargi Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], oznaczonej dawniej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], a obecnie odpowiadającej częściom działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], której stan prawny uregulowany został w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność W. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] maja 1975 r. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] m2 położoną w W. przy ul. [...]. Z wnioskiem wywłaszczeniowym wystąpiła w dniu [...] marca 1975 r. Dyrekcja Rozbudowy Miasta [...]. Organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe, opierając się na akcie własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1974 r. wydanym przez Naczelnika Dzielnicy [...] ustalił, że nieruchomość o powierzchni [...] m2 stanowiła własność M. P. (z domu [...]) oraz J. P. (z domu [...]). Właścicielkom przyznano odszkodowanie w wysokości [...] zł. Cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie został określony jako budowa [...]. Planowana inwestycja została objęta postanowieniami decyzji Naczelnego Architekta W. z dnia [...] października 1974 r., nr [...], w której ustalono lokalizację [...] na terenie położonym [...], o powierzchni [...] ha oznaczonym literami [...] na szkicu sytuacyjnym nr [...], stanowiącym integralną część decyzji lokalizacyjnej. J. P. zmarła [...] października 2009 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lipca 2011 r., [...], spadek po niej nabyły wnuki – E. B., A. P. i P. P. Wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. E. B. i P. P. wystąpili do Prezydenta W. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W., w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], z obrębu [...] o powierzchni [...] m2 objętej decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] marca 1975 r., wydaną przez Urząd Dzielnicowy [...]. Wniosek sprecyzowano w dniu [...] października 2011 r. Część wskazanej we wniosku o zwrot nieruchomości została wywłaszczona na podstawie przywołanej na wstępie decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] maja 1975 r. Pozostałą część objętej wnioskiem nieruchomości Skarb Państwa nabył na warunkach wywłaszczenia aktem notarialnym z dnia [...] marca 1975 r., Rep. A [...]. Sprzedającym była J. P., a kupującym Skarb Państwa – [...]. Tytuł prawny poprzedniej właścicielki wynikał z aktu własności ziemi z dnia [...] kwietnia 1974 r., wydanego przez Naczelnika [...]. Przedmiot umowy sprzedaży stanowił grunt o łącznej powierzchni [...] m2, oznaczony jako działki nr [...], o powierzchni [...] m2, nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m2 (wszystkie działki z obrębu [...]). Prezydent W. ustalił, że objętej wnioskiem zwrotowym nieruchomości (w tym dawnej działce nr [..] z obrębu [...]) odpowiadają części aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...]. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. wyłączył się z postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., w [...], w rejonie ulicy [...], oznaczonej aktualnie jako działki ew. nr [...] z obrębu [...] i przekazał Wojewodzie [...] wniosek E. B. i P. P. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. wyznaczył Starostę [...], jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działki ew. nr [...], z obrębu [...]. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], opisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...], w obrębie [...], oznaczonej dawniej jako działka nr [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...] – po rozpatrzeniu odwołań E. B., A. P., P. P. i M. P. – decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W związku z powyższym do rozstrzygnięcia przez Starostę [...] pozostała kwestia zasadności roszczenia zwrotowego w odniesieniu do pozostałej części nieruchomości, wskazanej w postanowieniu Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], oznaczonej dawniej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, obecnie stanowiącej części działek nr [...], z obrębu [...], której stan prawny uregulowany został w księdze wieczystej nr [...]. Na skutek odwołania M. P., E. B., A. P. oraz P. P. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1977 r., na wniosek inwestora i w oparciu o decyzję koordynacyjną [...] Komisji [...] z dnia [...] lipca 1975 r., nr [...], w sprawie rezygnacji z budowy Fabryki [...] przez [...], uchylona została decyzja z dnia [...] grudnia 1974 r., nr [...], wydana [...] na budowę Fabryki [...]. Tego samego dnia zostały wydane przez Wydział [...] Urzędu Miasta W. kolejne decyzje lokalizacyjne: 1) nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji w granicach oznaczonych na załączniku graficznym [...] (tym samym, który jest załącznikiem do decyzji nr [...]), którą anulowano decyzję o lokalizacji inwestycji z dnia [...] października 1974 r., wydaną [...] na budowę fabryki [...] przy ul. [...], przy czym aktualne pozostały kompleksowe wytyczne urbanistyczne wydane dla decyzji nr [...], 2) nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji w granicach oznaczonych na załączniku graficznym [...] (tym samym, który jest załącznikiem do decyzji nr [...]), którą anulowano decyzję o lokalizacji inwestycji z dnia [...] grudnia 1974 r., nr [...] wydaną [...] na budowę fabryki [...], przy czym aktualne pozostały kompleksowe wytyczne urbanistyczne wydane dla decyzji [...]. Wojewoda [...] podzielił ustalenia, że skutkiem tych decyzji było ograniczenie powierzchni terenu, na którym miała zostać zlokalizowana Fabryka [...] z 18 do 12,2 ha, a także przesunięcie jego granic i ustalenie na południe od Fabryki [...]. Podzielił również ustalenia Starosty [....], z których wynika, że decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1976 r. zatwierdzono plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu inwestycji Fabryki [...] w W. wraz z załącznikami, tj.[...]. Następnie decyzją Prezydenta W. z dnia [...] maja 1977 r., na wniosek [...] Fabryk [...], ul. [...], zatwierdzono plan ogólny zagospodarowania terenu inwestycji Fabryki [...] przy ul. [...] w W. wraz z załącznikami – [...]. Starosta [...] ustalił w toku postępowania, że w ramach ogólnie określonego celu wywłaszczenia, jakim była budowa Fabryki [...] na przedmiotowej nieruchomości miała powstać droga wewnętrzna oraz część obiektu oznaczonego na planie realizacyjnym nr [..] opisanego jako portiernia z markownią. Organ I instancji wyjaśnił przy tym, że ustalając szczegółowy cel wywłaszczenia wykorzystano plan zagospodarowania terenu przedstawiony na odbitce ozalidowej przechowywanej w archiwum Urzędu Miasta W., przekazanej przez Wydział [...] oraz kopię realizacyjnego planu zagospodarowania terenu [...]. W toku postępowania Starosta [...] przeprowadził również oględziny przedmiotowego gruntu. Z protokołu z dnia [...] października 2012 r. wynika, że nieruchomości o powierzchni [...] m2 częściowo odpowiada aktualna działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], znajdująca się w użytkowaniu wieczystym, przy czym grunt ten jest "zakrzaczony" i znajdują się na nim pozostałości budynku typu "[...]". Pozostała część nieruchomości o powierzchni [...] m2, oznaczonej dawnej jako działka nr [...] z obrębu [...], zagospodarowana została jako droga oraz jako pas zieleni. Zaprotokołowano również wyjaśnienia uczestniczącego w oględzinach przedstawiciela [...] w likwidacji, z których wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajdują się również urządzenia i sieci podziemne. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że celem publicznym uzasadniającym odjęcie własności przedmiotowego gruntu, który został określony w decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] maja 1975 r., była budowa Fabryki [...]. Nie ulega przy tym wątpliwości, że od realizacji tak rozumianego celu wywłaszczenia odstąpiono, o czym świadczy uchylenie decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...] grudnia 1974 r. Inwestor przystąpił natomiast do realizacji innego zamierzenia inwestycyjnego o podobnym charakterze – budowy Fabryki [...]. Organ odwoławczy zaznaczył, że nie można przyjąć, iż taka zmiana musiałaby się wiązać z "automatycznym" przyjęciem przez organy administracji rozpatrujące wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, że przedmiotowy grunt stał się zbędny dla realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Nie uległ bowiem zmianie zasadniczy charakter celu wywłaszczenia. Nadal pozostała nim budowa fabryki [...], z tą jedynie różnicą, że przy ich produkcji miała być zastosowana odmienna technologia. Co więcej, zgromadzone w aktach niniejszej sprawy materiały wskazują w ocenie organu odwoławczego, że fabryka [...] została wybudowana wraz z niezbędną infrastrukturą. Tym samym wybudowaną na przedmiotowych działkach nr [...], z obrębu [...], na podstawie zamiennych decyzji lokalizacyjnych i zamiennego planu realizacyjnego drogę wewnętrzną i elementy infrastruktury podziemnej należy uznać za element fabryki [...], a w konsekwencji za realizację celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Zarzut jakoby cel wywłaszczenia nie mógł zostać zrealizowany na podstawie planu zamiennego, który skutkował modyfikacją projektu zagospodarowania terenu oraz zmianą przeznaczenia części wywłaszczonej nieruchomości jest błędny. Jednocześnie podnoszone przez odwołujących zarzuty, że budowa Fabryki [...] doprowadziła do zasadniczej zmiany celu wywłaszczenia z budowy osiedla mieszkaniowego nie zasługują w ocenie organu odwoławczego na uwzględnienie. W rozpatrywanym przypadku zmiana decyzji lokalizacyjnych oraz zatwierdzenie zamiennego planu realizacyjnego doprowadziła bowiem jedynie do zmiany szczegółów realizacji zasadniczego celu wywłaszczenia. Nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. Ponadto należy mieć na uwadze, że ścisłe rozumienie celu wywłaszczenia nie oznacza, że wyłączona jest możliwość późniejszej jego modyfikacji. Należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia do jego modyfikacji. O zmianie celu można mówić w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały, natomiast modyfikacja celu wywłaszczenia to modyfikacja inwestycji nie zmieniająca charakteru celu uzasadniającego wywłaszczenie. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do konkluzji, że zaprezentowane powyżej stanowisko zachowało aktualność. Gdyby bowiem o zbędności orzekać wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu, czy w decyzji o lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona. To ograniczałoby często prawidłowe zagospodarowanie terenu. Zbędność należy więc ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowania zamiast zamierzonej lub też obok niej. Wątpliwości organu odwoławczego nie budzi okoliczność zrealizowania na przedmiotowej nieruchomości fabryki domów w terminach wynikających z art. 137 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z zarządzeniem Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych Nr [...] z dnia [...] grudnia 1980 r. z dniem 1 stycznia 1981 r. zarządzono otwarcie likwidacji przedsiębiorstwa [...] i ustalono, że przedsiębiorstwo zakończy działalność inwestycyjną z dniem [...] grudnia 1980 r. Należy więc przyjąć, że jest to przybliżona data zakończenia budowy fabryki [...] na przedmiotowym gruncie. Nie ma przy tym znaczenia podnoszony przez strony fakt ustanowienia prawa użytkowania wieczystego części gruntu oznaczonego dawniej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] na rzecz Spółki [...]. Analiza treści księgi wieczystej [...], w której uregulowano stan prawny działki nr [...], z obrębu [...], wskazuje jednoznacznie, że prawo użytkowania wieczystego przysługującego spółce [..] zostało ujawnione w dniu [...] lutego 1996 r., a więc po upływie znacznego okresu od momentu, w którym budowa fabryki [...] została zakończona. Ponadto kwestia zasadności zwrotu działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], została już rozstrzygnięta i nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Zgodnie z ustabilizowaną linią orzecznictwa, jeżeli cel wywłaszczenia został prawidłowo zrealizowany, nie ma możliwości żądania zwrotu nieruchomości na podstawie art. 137 ust. 1 u.g.n,. mimo późniejszego przekazania jej do faktycznego wykorzystywania na inny cel, zarówno publiczny, jak i prywatny. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących wykorzystania przez organy administracji odbitek oryginalnych dokumentów Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, w jaki sposób oraz z jakiego źródła pozyskał odbitkę ozalidową planu zagospodarowania przedmiotowego terenu. Tym samym w ocenie organu odwoławczego zgromadzone w aktach sprawy materiały zasługują na wiarygodność. Z uwagi na upływ blisko czterdziestu lat od momentu wywłaszczenia odnalezienie oryginalnych dokumentów z tamtego okresu, archiwizowanych często w przypadkowych ośrodkach, jest utrudnione i przyczynia się do dodatkowego przedłużania biegu postępowań administracyjnych. Skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. P. (sygn. akt I SA/Wa 1398/14), E. B. i A. P. (sygn. akt I SA/Wa 1550/14) oraz P. P. (sygn. akt I SA/Wa 1551/14). M. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji jako naruszających prawo. Skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 6, 7, 8, 9, 12, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z nieustaleniem okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie i które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem strony decyzje Wojewody [...] i Starosty [...] podjęte zostały z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną ich interpretację. W żaden sposób organy orzekające nie wykazały braku przesłanek do odmowy zwrotu nieruchomości. Oparły swoją decyzję na podstawie domniemania, niewłaściwej interpretacji norm prawnych zawartych w art. 136 i art.137 u.g.n. Organy orzekające uznały, że nie uległ zmianie charakter celu wywłaszczenia, bowiem została wybudowana inna fabryka domów, z tą jedynie różnicą, że przy jej produkcji miała być zastosowana odmienna technologia. Wojewoda [...] stwierdził, że wybudowana na działce nr [...] na podstawie zamiennych decyzji lokalizacyjnych i zamiennego planu realizacyjnego droga i elementy infrastruktury podziemnej należy uznać za element fabryki [...] (nie określając jaka to fabryka), a w konsekwencji uważa to za realizację celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Domniemanie Wojewody i Starosty jest sprzeczne z faktami i logiką, iż budowa Fabryki [...] jest realizacją celu wywłaszczenia pod budowę fabryki [...]. Budzi też zdziwienie przyjęcie daty zakończenia budowy fabryk [...] na przedmiotowym gruncie z dniem [...] grudnia 1980 r., z którym to dniem zarządzono likwidację przedsiębiorstwa [...]. Wojewoda przyjmuje, że jest to przybliżona data zakończenia budowy fabryki [...] na przedmiotowym gruncie. Co to znaczy przybliżona data i jakiej fabryki to dotyczy i jakie są dowody na tę okoliczność? Polskie prawo budowlane stanowi, jak należy postępować po zakończeniu budowy, do jakich organów należy skończone inwestycje zgłosić w celu przystąpienia do eksploatacji. Nie można więc zgodzić się z przedstawioną przez Wojewodę interpretacją. Jednocześnie nie można dowodzić modyfikacji celu wywłaszczenia, jeżeli w akcie wywłaszczeniowym jest mowa o budowie [...], która była jedną z kilku fabryk [...], które miały być wybudowane na wywłaszczanych nieruchomościach w tym rejonie. Przy czym biorąc pod uwagę decyzję o cofnięciu lokalizacji pod budowę Fabryki [...] należy uznać, że fabryka ta nie została nigdy zrealizowana, a zatem nieruchomość przeznaczona na realizację [...] jest zbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt I SA/Wa 661/03 podkreślił odrębność zamierzeń inwestycyjnych oraz fakt, że [...] fabryki [...] nie została nigdy zrealizowana, ponieważ została uchylona decyzja o jej lokalizacji i nieruchomość przeznaczona na realizację [...] jest zbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi. Ponadto organy orzekające nie podjęły kroków niezbędnych dla wyjaśnienia aktualnego stanu fatycznego wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej dawną działkę nr [...]. Oględziny nieruchomości zostały przeprowadzone nierzetelnie i były nieprzygotowane. E. B. i A. P. oraz Paweł P. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem i naruszającej art. 136 ust. 3 i 4 oraz art. 137 u.g.n., a także naruszającej przepisy o postępowaniu to jest art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu skarg wskazali, że Wojewoda [...] podtrzymując decyzję organu I instancji o odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...] obręb [..], nie wykazał, że stała się ona zbędna na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej w rozumieniu art.137 u.g.n. Nieruchomość o powierzchni [...] m2 położona w W. przy ul. [...], objęta lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...].X.1974 r. została wywłaszczona na rzecz Państwa pod budowę Fabryki [...] dla [...]. [...] fabryki [...] nie została nigdy zrealizowana. Urząd Miasta W. [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1977 r. uchylił decyzję o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...].XII.1974 r. na budowę Fabryki [..], która była decyzją ostateczną. Już [...] grudnia 1976 r. [...] zwróciło się do Podsekretarza Stanu Ministra Budownictwa i Materiałów Budowlanych o połączenie dwóch realizowanych aktualnie zadań inwestycyjnych [...] w jedno przedsięwzięcie inwestycyjne. Nie było mowy o przejęciu budowy Fabryki [...] przez Fabrykę [...]. Także w dniu [...].XI.1976 r. z odręcznego pisma nr: [...] (w aktach sprawy) Kierownika Pracowni Planów Szczegółowych [...] wynika, że miały być realizowane 3 fabryki [...], a Fabryka [...] miała być realizowana na terenie objętym lokalizacją [...], a dla wydania decyzji lokalizacyjnej zamiennej dla [...] inwestor miał przedstawić plan zagospodarowania całego terenu przeznaczonego pod budowę fabryk [...] wraz z opracowaniem stałych do realizacji linii rozgraniczających teren poszczególnych fabryk [...]. W drugim piśmie powyżej wymienionej Pracowni z dnia [...].04.1977 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu W. jest mowa o anulowaniu decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] jako absolutnie nieaktualnej (str. 2 pisma). W żadnym z wyżej wymienionych pism nie ma mowy o przejęciu, wchłonięciu lub realizacji budowy Fabryki [...]. Biorąc pod uwagę powyższe nie można dowodzić o wybudowaniu Fabryki [...], ponieważ zaniechano tej budowy. Wskazywanie przez Starostę [...] o dokonaniu we wrześniu 1979 r. rozruchu Fabryki [...] nie ma nic wspólnego z Fabryką [...], z której budowy zrezygnowano w 1977 r. Uznanie zrealizowania celu wywłaszczenia jest naruszeniem art.136 u.g.n., który ma charakter imperatywny i zastosowanie tej normy nie może być wolą stron wyłączone lub ograniczone. Władza administracyjna po 1989 r. nie powiadomiła byłych właścicieli lub ich następców prawnych o uchyleniu decyzji w sprawie zaniechania budowy Fabryki [...] i możliwościach odzyskania nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi. Poprzez zaniechanie działania pozwoliła, ukrywając ten fakt, na ustanowienie dzierżawy wieczystej na działkach, które powinny wrócić do właścicieli. Starosta [...] powołuje się na art. 229 u.g.n., nie biorąc pod uwagę faktu, że przed dniem wejścia ustawy w życie były właściciel nie został poinformowany o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co doprowadziło do ustanowienia dzierżawy z naruszeniem prawa. Większa część działki nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste Spółce [...]. W świetle istniejących wówczas przepisów organ administracji państwowej mógł także wydać decyzję o rozwiązaniu umowy dzierżawy, zarządzić odebranie gruntów stosownie do art.240 k.c., a także była możliwość wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego. Wojewoda [...] podtrzymał błędną interpretację przepisów. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1551/14 i I SA/Wa 1550/14 zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o powołanych sygnaturach ze sprawą o sygnaturze akt I SA/Wa 1398/14 oraz prowadzenie jej pod sygn. akt I SA/Wa 1398/14. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. w rejonie ulicy [...], oznaczonej dawniej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, obecnie odpowiadającej częściom działek nr [...] z obrębu [...], stanowiących własność W. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] maja 1975 r. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z powyższego wynika, że przesłanką warunkującą zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest zawsze w takiej sytuacji ustalenie właściwego celu wywłaszczenia, a następnie ocena, czy został on zrealizowany w terminach, o jakich mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. Pamiętać też należy, że wykładnia tego ostatniego przepisu musi uwzględniać wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 (OTK-A 2014/3/31). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nieruchomość objęta decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] maja 1975 r. została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę fabryki [...] dla [...] Planowana inwestycja została objęta decyzją Naczelnego Architekta W. z dnia [...] października 1974 r., nr [...], w której ustalono lokalizację Fabryki [...] na terenie położonym w [..] przy ul. [...], o powierzchni [..] ha, oznaczonym literami [...] na szkicu sytuacyjnym nr [...], stanowiącym integralną część decyzji lokalizacyjnej. Następnie, jak ustaliły organy, decyzją z dnia [...] kwietnia 1977 r., na wniosek inwestora i w oparciu o decyzję koordynacyjną [...] Komisji [...] z dnia [...] lipca 1975 r., nr [...], w sprawie rezygnacji z budowy Fabryki [..] przez [...], uchylona została decyzja z dnia [...] grudnia 1974 r. [powinno być z dnia [...] października 1974 r., gdyż wszystkie inne dane, w tym treść decyzji i numery akt sprawy wskazują na to, że chodzi o decyzję z [...] października 1974 r.], nr [...], wydana [...] na budowę Fabryki [...]. Jednocześnie tego samego dnia nową decyzją lokalizacyjną nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji w granicach oznaczonych na załączniku graficznym [...] (tym samym, który był załącznikiem do decyzji nr [...]), ustalono lokalizację nowej fabryki [...], na powierzchni 12,2 ha, przy czym aktualne pozostały kompleksowe wytyczne urbanistyczne wydane dla decyzji nr [...]. Dodać do tego należy, że z pisma [...] z dnia [...] kwietnia 1976 r., kierowanego do Urzędu [...] (a więc jeszcze przed "formalną" zmianą lokalizacji) wynika, że decyzją [...] dokonano zamiany lokalizacji fabryki w odniesieniu do decyzji lokalizacyjnych nr [...]. "Obecnie teren oznaczony decyzją nr [...] jest przeznaczony pod budowę Fabryki [...] – cytat z powołanego pisma. Wszystko to wskazuje, w ocenie sądu, że między innymi na terenie objętym wywłaszczeniem z mocy decyzji z dnia [..] maja 1975 r., budowę fabryki domów w jednej technologii ([...]), zastąpiono fabryką produkującą domy w innej technologii (tzw. polskiej). Sąd podkreśla, że takie ustalenia znajdują wsparcie w opracowaniu dr inż. arch. G. W., odnoszącym się do technologii stosowanych w budownictwie wielkopłytowym z lat siedemdziesiątych XX w., na które powołał się także organ I instancji. Nie odstąpiono jednak od zasadniczego celu wywłaszczenia, jakim była budowa fabryki domów z wielkiej płyty, dla potrzeb budownictwa spółdzielczego. Skarżący mają rację o tyle, że na terenie wywłaszczonej im (ich spadkodawcom) nieruchomości nie wybudowano fabryki domów produkującej w technologii "duńskiej", lecz zamiennie wybudowano fabrykę domów stosującą przy produkcji technologię "polską", co nie zmienia faktu, że zasadniczy cel wywłaszczenia (budowa fabryki domów) został zrealizowany. W powyższych okolicznościach sąd w obecnym składzie opowiada się za stanowiskiem wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów SN z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87 (OSNCP 1988 nr 11, poz. 149), w której stwierdzono, że przez zmianę celu należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia. Przykładowo o jakościowej zmianie nie sposób mówić w sytuacji, gdy nieruchomość wywłaszczona została w celu budowy osiedla, a nastąpiło jej użycie na budowę urządzeń infrastruktury osiedla (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1987 r., IV SA 372/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 76). "Gdyby bowiem o zbędności orzekać wyłącznie przez pryzmat zakresu inwestycji określonego w decyzji o wywłaszczeniu czy w decyzji o lokalizacji inwestycji, wówczas jakakolwiek nowa inwestycja o nieco odmiennym charakterze na nieruchomości wywłaszczonej byłaby wykluczona. To ograniczałoby często prawidłowe zagospodarowanie terenu. Zbędność należy więc ocenić przez pryzmat charakteru inwestycji, z powodu której doszło do wywłaszczenia i charakteru inwestycji, która ma być zrealizowana lub została zrealizowania zamiast zamierzonej lub też obok niej" (wyrok SN z dnia 23.02.2007 r. III CSK 391/06, LEX nr 529707). I mimo, że poglądy te zostały wypowiedziane przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (z wyjątkiem ostatniego cytowanego wyroku), to w ocenie sądu zachowały swoją aktualność (tak też SN w wyroku z dnia 23.02.2007 r.), przynajmniej na tle okoliczności tej sprawy. O tym, że fabryka domów w ogóle powstała i podjęła produkcję świadczy sprawozdanie z rozruchu [...]", zlokalizowanej w W. przy ul [...], z września 1979 r. Elementem tej fabryki na działkach będących przedmiotem niniejszej sprawy, jak ustaliły organy, była droga wewnętrzna i elementy sieci podziemnych. Jedynie niewielka część nieruchomości (17 m2), stanowiąca obecnie pas zieleni na działce nr [...] (zob. protokół oględzin), na której pierwotnie zaplanowano część portierni z markownią, które nie powstały, można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia. Mała powierzchnia tej części wywłaszczonej nieruchomości nie pozwala jednak na jej wydzielenie geodezyjne. Takich ustaleń organ dokonał poprzez porównanie obiektów przedstawionych na odbitce ozalidowej planu realizacyjnego zagospodarowania terenu z opisem obiektów zrealizowanych w granicach lokalizacji oraz opisanych w dokumentach rozruchu [...]", a także w oparciu o oględziny. Sąd nie znalazł powodów, aby zakwestionować ustalenia organów w powyższym zakresie. Zarzuty skarżących co do ustaleń organów odnośnie przebiegu drogi wewnętrznej i pasa zieleni na działce nr 33 nie odwołują się do żadnych konkretnych faktów, które mogłyby wpłynąć na zakwestionowanie tego, co ustalono w trakcie postępowania administracyjnego. Porównanie dat: wywłaszczenia (maj 1975 r.), rozruchu fabryki (wrzesień 1979 r.) i złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (wrzesień 2011 r.), pozwala stwierdzić, że inwestycja została zrealizowana w terminach, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n., z uwzględnieniem wspomnianego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. A ponieważ zasadniczy cel wywłaszczenia został zrealizowany (co wyjaśniono wyżej), to nie ma powodów do uznania, że na gruncie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., w odniesieniu do części obecnych działek nr [...] i [...], wystąpiła zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.