I OSK 110/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 40/15 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez W. G., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 40/15, którym oddalono jego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO) z dnia [...] września 2014 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. odmówił przyznania W. G. zasiłku celowego na dofinansowanie do bieżących opłat za nośniki energii. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód strony wynosi 529 zł i nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Organ stwierdził, że w przypadku strony zachodzą przesłanki wymienione w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie jednak organ wskazał, że przyznanie wnioskowanej pomocy nie jest możliwe i byłoby niecelowe z uwagi na fakt, że strona nie wykorzystuje posiadanych możliwości wystąpienia z powództwem o alimenty od swoich pełnoletnich córek oraz nie podejmuje działań zmierzających do uregulowania swojej sytuacji mieszkaniowej poprzez wystąpienie z wnioskiem o przydział lokalu socjalnego, co wiązałoby się z możliwością otrzymania dodatku mieszkaniowego oraz ryczałtu energetycznego. Stronę wielokrotnie informowano również o możliwości ubiegania się o zasiłek okresowy, jednak ta nie była zainteresowana taką formą pomocy. Organ wskazał ponadto, że skarżący jest objęty pomocą w formie nieodpłatnych usług w DDPS, w ramach których ma zapewnione śniadania i obiad przez 5 dni w tygodniu oraz otrzymuje suchy prowiant na sobotę. Jednocześnie organ podał, że nie ma możliwości finansowych zaspokojenia zgłaszanych przez stronę potrzeb, gdyż z uwagi na ograniczone środki, w pierwszej kolejności zobowiązany jest do udzielenia pomocy na świadczenia obligatoryjne, przy zachowaniu zasady jednolitego i równego traktowania wszystkich osób ubiegających się o pomoc. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, wskazaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu potwierdziło ustalenia faktyczne organu I instancji, przyjmując, że wartość udzielanej skarżącemu stałej pomocy wynosi 721 zł miesięcznie, do tego dochodzą zasiłki celowe na zakup leków, natomiast na jego miesięczne wydatki składają się: czynsz - 424,04 zł, energia - 100 zł, gaz - 58 zł, bilet miesięczny - 126 zł, internet - 49,90 zł, telefon - 30 zł, wydatki na leki – 200 zł, wydatki na żywność i środki czystości 200 zł. SKO podkreśliło, że w myśl art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 [obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.]), dalej: "ustawa", "ustawa o pomocy społecznej", pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Powinny one być każdorazowo indywidualnie badane i oceniane. Jednocześnie organ podkreślił, iż w myśl art. 4 ustawy, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Stąd też dopiero w sytuacji, gdy strona nie jest w stanie sama własnym staraniem pokonać trudności, możliwe jest udzielenie pomocy ze strony państwa. SKO podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że strona nie wykorzystuje własnych możliwości w celu poprawy swojej sytuacji życiowej, bowiem oświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. zrezygnowała z ubiegania się o zasiłek okresowy. Ponadto zajmuje lokal mieszkalny składający się z trzech pokoi i z uwagi na nadmetraż nie może otrzymać dodatku mieszkaniowego ani dodatku energetycznego. Sugerowana zaś przez organ pierwszej instancji zmiana mieszkania na mniejsze, o uregulowanym statusie prawnym, zmniejszyłaby znacznie koszty utrzymania mieszkania i pozwoliła na uzyskanie wspomnianych dodatków. Nadto SKO zauważyło, że strona może wystąpić o świadczenie alimentacyjne od swoich pełnoletnich dzieci. Dalej wywodziło, że spełnienie przez stronę kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia, ponieważ jego przyznanie jest uzależnione od środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. G. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 7 pkt 5 i 6 oraz art. 8 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy, poprzez ich niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którego wynika potrzeba przyznania skarżącemu zasiłku celowego na dofinansowanie opłat energetycznych, skoro skarżący, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, nie jest w stanie własnymi siłami zaspokoić tej niezbędnej potrzeby. Zarzucił też błąd w ustaleniach faktycznych sprawy i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego we właściwym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę zwrócił uwagę na przepisy ustawy obowiązujące w zakresie przydzielania środków z pomocy społecznej, a zwłaszcza zasiłku celowego, podkreślając, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek strony skarżącej odmówił przyznania zasiłku celowego i w uzasadnieniu decyzji odwołał się m.in. do tego, że nie dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi umożliwiającymi mu zaspokojenie zgłoszonej potrzeby. W tym zakresie organ pierwszej instancji odwołał się do postanowień przyjętej i realizowanej polityki świadczeń na terenie miasta K. i występującego ograniczenia, sprowadzającego się do przyznawania jedynie świadczeń o charakterze podstawowym. Przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy i z tej przyczyny organ administracji podejmując decyzję w ramach uznania administracyjnego winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Taka konstrukcja nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia, jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego wskazania przesłanek odmowy udzielenia świadczenia. W ocenie Sądu dotychczasowe wsparcie udzielane stronie skarżącej uwzględniało jej potrzeby i możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej, który posiada bardzo ograniczone środki. Sąd zgodził się z organami, że skarżący otrzymuje z organów pomocy społecznej pomoc pieniężną (zasiłek stały) i rzeczową (posiłki w DDPS o wartości 721 zł miesięcznie), która pozwala na egzystencję w warunkach odpowiadających godności człowieka, a ponadto udzielana stronie pomoc jest adekwatna do możliwości finansowych MOPS. Dodatkowo w sytuacji, gdy skarżący ubiega się pomoc finansową, a jednocześnie odrzuca oferowaną mu przez MOPS możliwość przyznania pomocy finansowej – w formie zasiłku okresowego, udzielenia pomocy w znalezieniu mniejszego lokalu mieszkalnego (co umożliwiłoby przyznanie mu dodatku mieszkaniowego i energetycznego), nie sposób przyjąć, że skarżący wykorzystuje własne możliwości do poprawy swojej sytuacji. Okoliczności tej nie sposób ocenić inaczej, niż tak, że skarżący nie wykorzystuje własnych możliwości i uprawnień w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stąd też w ocenie Sądu I instancji zachowanie skarżącego miało cechy świadomego braku dążenia do polepszenia swojej sytuacji finansowej. Ponadto skarżący może wystąpić o świadczenia alimentacyjne od swoich pełnoletnich dzieci, na których – zgodnie z przepisami prawa – ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca. W skardze kasacyjnej ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie prawa materialnego wyrażające się w niewłaściwym zastosowaniu art. 30, 47 i 69 w zw. z art. 87 ust. 1 i 8 Konstytucji RP i nieprzyznaniu mu pomocy w zapewnieniu godnej egzystencji. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1c, 141 § 4 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1066 ze zm.), dalej: "Prawo o ustroju sądów administracyjnych", polegające na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń organów administracyjnych. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie nieopłaconej pomocy prawnej. W uzasadnieniu podniósł, że naruszenie wskazanych wyżej przepisów konstytucji jest konsekwencją braku ich bezpośredniego zastosowania w stanie faktycznym sprawy i pominięcia ich brzmienia w dokonywaniu wykładni właściwych przepisów ustawy o pomocy społecznej, a także nieuwzględnienia faktu, że skarżący jest osobą niepełnosprawną. Pominięto przy tym nadrzędne dyrektywy konstytucyjne dotyczące osób o tym statusie, gwarantujące im szczególną ochronę. Doprowadziło to do wadliwego ustalenia, że skarżący nie wykorzystuje własnych możliwości dla poprawy swojej sytuacji. Skarżący podejmował starania o uniezależnienie się od pomocy państwa, w tym starał się o zameldowanie swojej konkubiny w jego mieszkaniu czy też chciał brać udział w kursach podnoszących kwalifikacje zawodowe. Zasiłek okresowy, z którego zrezygnował wynosi 20 zł i nie poprawiłby w żadnym stopniu jego sytuacji materialnej, a od córek uzyskuje pomoc niezbędną do zaspokojenia koniecznych wydatków. Tych okoliczności organy i Sąd I instancji należycie nie wyjaśniły, wadliwie przyjmując tezę o braku starania skarżącego o poprawę swojej sytuacji finansowej. SKO w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiło o jej oddalenie, przychylając się do stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W pierwszej kolejności należało odnieść się zatem do zarzutów procesowych, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, opubl. w ONSAiwsa z 2005 r., nr 6, poz. 120). Przechodząc do rozpatrzenia zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., które autor skargi kasacyjnej powiązał z mającym wtórne znaczenie przepisem art. 151 P.p.s.a. i przepisami ustrojowymi, wskazać należy, iż w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tego punktu widzenia zarzut nie mógłby odnieść zamierzonego skutku, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wszystkim wymogom wynikającym z tego przepisu, zawiera zarówno stanowisko prawne jak i odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracyjne. W dalszej części uzasadnienia tego zarzutu skarżący podniósł jednak naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., co umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie kontroli tych ustaleń. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie organy orzekające nie dopuściły się wskazywanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów postępowania, które to naruszenia mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku jej autora, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej podjęły należyte działania zmierzające do aktualizacji wywiadu środowiskowego, co znalazło odzwierciedlenie w aktach sprawy. Brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył owe przepisy. Kontrola działalności administracji publicznej została w kontrolowanym postępowaniu przeprowadzona prawidłowo (art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie był przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej, w szczególności na zakup żywności. Przepis ten nie precyzuje jednak wysokości takiego zasiłku. Natomiast na mocy art. 3 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Tak więc wysokość przyznawanego zasiłku każdorazowo determinowana jest możliwościami pomocy społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że z brzmienia art. 39 powołanej ustawy o pomocy społecznej i użytego w niej zwrotu "może", wynika, że decyzja w zakresie pomocy społecznej podejmowana przez organ administracyjny, ma charakter uznaniowy, co oznacza, że zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego. Okoliczność ta, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, powoduje, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Tak więc udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Podkreślić należy, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na dany rodzaj świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Wskazać należy, że organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy nie dysponują nieograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy dużą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Można więc przyjąć, że z zasady tej wynika domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, od którego można odstąpić dopiero wówczas, gdy takie załatwienie sprawy kolidowałoby z interesem społecznym lub przekraczałoby możliwości organu. Te okoliczności zostały ustalone w postępowaniu administracyjnym i legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Wyrażony w uzasadnieniu pogląd, że zakres udzielanej skarżącemu pomocy rzeczowej i finansowej spełnia przesłankę zapewnienia mu minimum egzystencji, natomiast dalsza żądana przez niego pomoc w formie przedmiotowego zasiłku celowego, przy jednoczesnych bezsprzecznie i prawidłowo ustalonych zaniechaniach z jego strony w zakresie podjęcia starań o poprawę egzystencji własnym sumptem (nieuregulowanie sytuacji mieszkaniowej, rezygnacja z zasiłku okresowego, nieubieganie się o pomoc ze strony osób zobowiązanych do alimentacji), powoduje, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja nie nosi cech dowolności i opierała się na wszechstronnym rozważeniu całości zgromadzonego w sprawie materiału. Zasiłek celowy nie jest stałą formą pomocy osobom potrzebującym. Stosownie do treści art. 3 ust. 1- 4 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna tylko wspiera osoby potrzebujące w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna podejmuje działania zmierzające do życiowego usamodzielnienia się osób i integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i wysokość świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy pomocy społecznej w stosunku do skarżącego wywiązały się z tych powinności. W rezultacie za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c, 151, 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Specyfika wniesionej skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego polega na tym, że jej zarzuty ograniczono do naruszenia przepisów Konstytucji RP, które w ocenie jej autora nakazują udzielenie skarżącemu wnioskowanej pomocy. Zauważyć należy, że wprawdzie artykuł 8 Konstytucji RP wprowadził zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, ale nie oznacza to, że każdy przepis Konstytucji stanowi podstawę podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Jest to reguła, od której sama Konstytucja przewiduje wyjątki, odsyłając w poszczególnych unormowaniach do przepisów rangi ustawowej. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy przepis ustawy zasadniczej wyraźnie uzależnia uregulowanie określonej kwestii od wydania przez parlament odpowiedniej ustawy. Na podstawie wymienionego przepisu bezpośrednio stosowane są postanowienia, które odnoszą się zasadniczo do regulacji w zakresie wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela o ile nie są przedmiotem ustawy. Wynika z powyższego, iż wskazane przez autora skargi kasacyjnej przepisy art. 30, 47 i 87 ust. 1 Konstytucji, odnoszące się do praw podstawowych i systemu źródeł prawa, nie mają żadnego związku z rozpatrywaną sprawą, rozstrzyganą w oparciu o przepisy ustawy. Ponadto, w tym zakresie również art. 69 Konstytucji RP nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi, w tym także w postępowaniu kasacyjnym, gdyż w tym zakresie Konstytucja odsyła wyraźnie do przepisów ustawy "Osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej". Przepisy Konstytucji są źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach, czyli w rozpatrywanej sprawie obowiązek pomocy rodzinie realizuje ustawa o pomocy społecznej, która zgodnie z art. 1 określa: 1) zadania w zakresie pomocy społecznej; 2) rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania; 3) organizację pomocy społecznej; 4) zasady i tryb postępowania kontrolnego w zakresie pomocy społecznej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 293/05, publ. w System Informacji Prawnej LEX nr 198191, formą bezpośredniego stosowania konstytucji jest również współstosowanie interpretacyjne ustawy zasadniczej, a następuje ono gdy organ stosujący prawo ustala jego normę biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową, jak i odpowiednią normę konstytucji (technika wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją). Przepisy ustawy zasadniczej dostarczają wskazówek pozwalających na właściwą wykładnię ustawy i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, ich zakresu stosowania, a także zakresu ich obowiązywania. W takim wypadku podstawą prawną rozstrzygnięcia pozostają jednak nadal przepisy właściwej ustawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor domniemywa, iż skoro skarżący spełnia przesłanki z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, to automatycznie organ pomocy społecznej nie może odmówić mu prawa do zasiłku celowego. Jest to rozumowanie błędne, gdyż - co już wyżej wywiedziono - przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, umożliwiającą przyznanie zasiłku celowego w ramach uznania administracyjnego, przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej i możliwości finansowych organu. Ustalenia Sądu I instancji w tej mierze nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie podważone. Nie można zatem uznać zarzutu naruszenia powołanego wyżej przepisu art. 69 Konstytucji RP za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, uwzględniając wszystko to co powiedziano wyżej, a dodatkowo brak jakiegokolwiek wywodu, który dotyczyłby wykazania przez autora skargi kasacyjnej na czym miałaby polegać błędna wykładnia mających zastosowanie w sprawie, wymienionych wyżej przepisów ustawowych. W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 P.p.s.a., na podstawie odrębnego wniosku.