IV SA/Wa 2176/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. V. i W. V. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2014r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na rzecz skarżących K. V. i W. V. solidarnie kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] września 2014 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm. ), dalej "k.p.a.", oraz art. 4 ust. 4, art. 122 ust. 1 pkt. 1 i 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2014 r. Starosty P. w przedmiocie udzielenia Gminie R. pozwolenia wodnoprawnego. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Starosta P.– po przeprowadzeniu postępowania na wniosek Gminy R. - decyzją z [...] maja 2014 r. udzielił Gminie R. pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzenia wodnego: wylotu kanalizacji deszczowej do Kanału [...] w km 1+059 jego biegu na działce nr [...], obręb [...], gmina R. oraz na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z pasa drogowego ul. [...] w R. do Kanału [...] projektowanym wylotem. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. V. i W. V., współwłaścicieli działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...], obręb [...], gmina R. Odwołujący podnieśli, że z zapisów uchwały Nr [...] Rady Gminy R. z [...] października 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi R. po zachodniej stronie Al. [...] – część I, dalej również "plan miejscowy" wynika, że na etapie projektu zagospodarowania działek stanowiących ich własność, należy uzyskać zgodę właściwych organów w zakresie odprowadzania wód opadowych, tj. w niniejszej sprawie Gminnej Spółki Wodnej R. Tymczasem Starosta P. nie dokonał takiego uzgodnienia, mimo że w aktach sprawy znajduje się pismo ww. Spółki Wodnej, z treści którego wynika, że warunkiem wydania pozytywnej opinii jest dokonanie uzgodnienia z właścicielami działek stanowiących rów melioracyjny. Odwołujący dodali, że nie są członkami Gminnej Spółki Wodnej R. W ocenie K. V. i W. V. organ pierwszej instancji pominął również fakt, że teren gdzie planowany jest przebieg kanalizacji do zrzutu obsadzony jest drzewami. Podnieśli, że jako właściciele działek nie zamierzają korzystać z prawa ubieganie się o zezwolenie na wycinkę drzew. Odwołujący stanęli na stanowisku, że decyzja jest sprzeczna z wnioskiem inwestora co w przyszłości pozwoli na dowolne zmiany projektowe, w tym w zakresie zmiany warunków i parametrów zrzutów. Projekt oparty został na nieaktualnych mapach, w szczególności nie uwzględniono wydanych pozwoleń na budowę oraz wykonane inwentaryzacje. K. V. i W. V. wskazali również na naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego odstąpiono w niniejszej sprawie od wariantu przebiegu kanalizacji deszczowej poza obszarem ich działki, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie o piśmie "E.C. z 4 lutego 2010 r." na które organ powołał się w uzasadnieniu decyzji, a także naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego wyczerpująco i wnikliwie, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie rozważenia okoliczności dotyczących negatywnego wpływu wykonywania pozwolenia wodnoprawnego na środowisko oraz nieruchomości będących ich własnością, art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie polegającej na pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej. Regionalny Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej w W., po rozpatrzeniu odwołania K. V. i W. V., decyzją z [...] września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie Starosty P. z [...] maja 2014 r. jest prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. Rozstrzygnięcie w całości uwzględniło żądania wnioskodawcy, a warunki pozwolenia zostały sformułowane w sposób jasny i precyzyjny. Zdaniem organu zaprojektowane rozwiązania pozostają w zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ochroną zdrowia ludzi oraz wpływu na środowisko tj. m.in. wody podziemne i powierzchniowe, formy ochrony przyrody. Ponadto Starosta P. w wydanej decyzji nałożył na uprawnionego obowiązki mające na cel utrzymanie w należytym stanie urządzeń do retencjonowania i wprowadzania wód opadowych roztopowych oraz usuwania występujących awarii, jak również zaznaczył, że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu naruszenia art. 126 i 125 ustawy Prawo wodne i wskazał, że stosownie do zapisu § 20 planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie ma obowiązku uzgadniania z właścicielami działek, na których zlokalizowany jest rów, faktu odprowadzania wód opadowych. Projektowana rozbudowa ul. [...], zgodnie z informacją przedstawioną przez wnioskodawcę, będzie realizowana na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a tym samym nie znajdą zastosowania ustalenia planu miejscowego. Za chybione organ odwoławczy uznał również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Starosta P. w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, dokonał prawidłowej oceny pod kątem norm i udzielonych mu kompetencji wynikających z ustawy Prawo wodne, a następnie przed wydaniem decyzji poinformował strony o zebraniu kompletu materiałów i możliwości zapoznania się z nimi. Organ nie stwierdził naruszenia art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a., gdyż realizowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, ma za zadanie ochronę środowiska i sama w sobie reprezentuje interes publiczny. Sprawa negatywnego wpływu na nieruchomości skarżących nie była przedmiotem prowadzonego postępowania, a interesy obywateli zostaną zaspokojone poprzez wykupienie zajętego terenu na podstawie decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej. Starosta P. wydał prawidłowe orzeczenie, które zostało oparte na wystarczającym dla rozstrzygnięcia materiale dowodowym oraz zaskarżona decyzja zawiera przy tym uzasadnienie odpowiadające wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ pierwszej instancji właściwie odniósł się do złożonego wniosku, a nie wariantów jakie były rozpatrywane w trakcie projektowania inwestycji, co niezasadnym czyni zarzut naruszenie art. 9 k.p.a. Skargę na decyzję z [...] września 2014 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wywiedli K. V. i W. V. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podnieśli, że w toku postępowania administracyjnego wnieśli szereg uwag i wniosków do sprawy, które w większości nie były uwzględnione ani przez projektanta, ani przez Gminę R. W konsekwencji skarżący podtrzymali wszelkie zarzuty, które zgłaszali na etapie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, tj. naruszenie przepisów postępowania: art. 7 k.p.a.. art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 30 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe określenie skarżących jako dwie strony tego samego postępowania oraz prawa materialnego: art. 125 i art. 126 pkt 1 ustawy Prawo wodne. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżących na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. złożył załącznik do protokołu, w którym doprecyzował zarzuty skargi i wskazał dodatkowo na naruszenie art. 131 ustawy Prawo wodne w związku z art. 61 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej bez wniosku uprawnionego podmiotu oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez organ odwoławczy ustaleń stanu faktycznego sprawy organu pierwszej instancji dokonanych na podstawie kserokopii pism oraz wobec braku, stanowiących integralną część pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. rysunków nr 1, 2, 4 i 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] września 2014 r. utrzymuje w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] maja 2014 r., którą udzielono Gminie R. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego obejmującego budowę wylotu kanalizacji deszczowej Ø 400 mm do Kanału [...] w km 1+ 059 biegu rowu na działce nr ew. [...], obr. [...], gm. R. oraz na szczególne korzystanie z wód tj. wprowadzania wód opadowych i roztopowych z pasa drogowego ul. [...] w R. (Dz. Ew. nr [...], obr. [...], gm. R.) do Kanału [...] w km 1+ 059 jego biegu poprzez ww. wylot w ilości 22,1 l/s. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.) regulujące kwestie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Jak stanowi art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane m. in. na szczególne korzystanie z wód i wykonanie urządzeń wodnych. Art. 37 ustawy Prawo wodne określa, że szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie wykraczające poza korzystanie powszechne lub zwykłe. W szczególności, jak stanowi pkt 2 tego przepisu, szczególnym korzystaniem z wód jest wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Z kolei art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. c) ww. ustawy definiuje ścieki jako wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. Jak stanowi art. 131 ust. 1 ustawy Prawo wodne wszczęcie postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego następuje na wniosek. W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że wnioskodawcą jest Gmina R., w imieniu i na rzecz której wystąpił z wnioskiem Z. K. (K. z siedzibą przy ul. [...], lok. [...], [...] B.). W aktach administracyjnych na k-64 znajduje się kopia upoważnienia z dnia 11 lipca 2011 r., która nie jest poświadczona za zgodność z oryginałem. Z kopii tego upoważnienia wynika, że w dniu 11 lipca 2011 r. Wójt Gminy R. upoważnił Z. K. do reprezentowania Gminy R. we wszystkich instytucjach i organach administracji samorządowej celem uzyskania niezbędnych opinii i uzgodnień związanych z wykonywaniem na podstawie zawartej umowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wielobranżowych projektów budowlanych i wykonawczych dotyczących przebudowy ulic: [...], [...], [...], [...] w R. Zatem z treści kopii tego upoważnienia nie wynika umocowanie Z. K. do wystąpienia w imieniu Gminy R. z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego nie jest opinią ani uzgodnieniem związanym z wykonywaniem wielobranżowych projektów budowlanych i wykonawczych dotyczących przebudowy ulic: [...], [...], [...], [...] w R. Z powyższego wynika, że organ rozpoznał wniosek pochodzący od podmiotu, który nie miał umocowania do wystąpienia z nim w imieniu Gminy R. Składając wniosek o pozwolenie wodnoprawne wnioskodawca określa w nim przedmiot sprawy, a organ administracji ograniczony jest zwartym we wniosku żądaniem. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przedmiot rozstrzygnięcia jest zdeterminowany zakresem złożonego wniosku i wszelkie niezgodności między wnioskiem a decyzją przesądzają o uznaniu rozstrzygnięcia za wadliwe. Jak wynika z wniosku z dnia 5 grudnia 2013 r., złożonego przez Z. K., ale podpis jest nieczytelny, wnosi on o wydanie pozwolenia wodnoprawnego "na wprowadzenie wód opadowych do Rowu [...] oraz budowę kanału deszczowego przy ul. [...] w R. Z wniosku nie wynika skąd mają pochodzić wody opadowe, nie obejmuje on wód roztopowych. Budowa urządzenia wodnego w postaci wylotu kanału deszczowego ma znajdować się przy ul. [...] w R. Natomiast Starosta P. decyzją z dnia [...] maja 2014 r. udzielił pozwolenia wodnoprawnego, którego treść odbiega od treści wniosku. Starosta P. nie był upoważniony do modyfikacji i doprecyzowania wniosku. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że skarżący są właścicielami działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...], obr. [...], gm. R. Jak wynika z decyzji Starosty P., wody opadowe i roztopowe z pasa drogowego ul. [...] w R. mają być odprowadzane do Kanału [...] poprzez wylot kanalizacji deszczowej. Pas drogowy ul. [...] w R. znajduje się na działce nr ew. [...]. Natomiast urządzenie wodne w postaci wylotu kanalizacji deszczowej do Kanału [...] ma być wykonane na działce ew. nr [...]. Działki o nr ew. [...] i [...] nie graniczą ze sobą, oddzielają je od siebie dwie działki o nr ew. [...], [...]. Z udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie wynika w jaki sposób wody opadowe i roztopowe z pasa drogowego ul. [...] w R. będą wprowadzane do Kanału [...] poprzez wylot kanalizacji deszczowej na działce ew. nr [...]. Decyzja nie obejmuje działek nr ew. [...],[...], na których będą musiały być wykonane urządzenia wodne, aby zapewnić realizację decyzji Starosty P. z dnia [...] maja 2014 r. Zatem błędnie w zaskarżonej decyzji stwierdza organ, że warunki pozwolenia zostały sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, skoro pomiędzy pasem drogowym ul. [...] a urządzeniem wodnym wylotu kanalizacji deszczowej , który ma odprowadzać wody opadowe i roztopowe z tego pasa drogowego nie ma połączenia. W aktach administracyjnych na k-33-34 znajduje się kopia pisma Z. K. (pismo nie podpisane) do Starosty P. z dnia [...] marca 2014 r. W piśmie tym zawarta jest informacja, że całość inwestycji polegającej na rozbudowie ul. [...] realizowana będzie na podstawie decyzji ZRiD w oparciu o ustawę z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. To powoduje, że wniosek w sprawie udzielenia Gminie R. pozwolenia wodnoprawnego nie musi obejmować działek [...],[...],[...] ponieważ zostaną one podzielone na podstawie decyzji ZRiD. Jednakże zauważyć należy, że w aktach brak dowodu, iż decyzja taka została wydana. Zatem działki nr ew. [...], [...], [...]nie zostały podzielone a skarżący nie zostali wywłaszczeni z części swoich nieruchomości. Powyższe wskazuje, że albo wniosek o pozwolenie wodnoprawne jest przedwczesny, albo winien być sformułowany w sposób uwzględniający istniejący aktualnie stan prawny i faktyczny. Ponieważ w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 33, art. 77 § 1, art. 80, aret. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze organ ponownie rozpatrzy sprawę biorąc pod uwagę powyższe uwagi, poczynając od zobowiązania Z. K. do złożenia upoważnienia do złożenia wniosku o pozwolenie wodnoprawne w imieniu Gminy R. oraz doprecyzowania wniosku. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.