II OZ 401/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. B. i E. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1324/14 oddalające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi A. B. i E. B. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie. 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1324/14 oddalił wniosek A. B. i E. B. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie z ich skargi na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd I instancji wskazał, że wraz ze skargą złożony został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, z uzasadnienia którego wynika, że w następstwie wykonania decyzji skarżący mogą ponieść znaczne szkody. Na jednej z działek należących do skarżących inwestor zamierza postawić słup energetyczny o wysokości kilkunastu metrów, a wykonywane prace będą związane z koniecznością wjazdu na nieruchomość skarżących ciężkim sprzętem, co wiąże się ze zniszczeniem znajdującej się tam roślinności. Ponadto, przedstawione w skardze zarzuty stwarzają prawdopodobieństwo, że zaskarżona decyzja może być uchylona lub zmieniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołał art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2012 r. poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. i stwierdził, że skarżący nie wykazali we wniosku, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia im znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki. Sąd wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji Wojewody Z. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej. W tym kontekście Sąd stwierdził, że na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nabywa prawo zabudowy. Sąd zgodził się ze stanowiskiem doktryny, że jeżeli zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, wykonanie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę stanowi realizację "prawa zabudowy" (art. 4 tej ustawy), to wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wydając zatem postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, jak i o odmowie wstrzymania, Sąd winien odnieść się tylko do wykazania, czy zachodzi jedna z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Omawianą kwestię Sąd powinien rozważyć przede wszystkim na podstawie okoliczności wskazanych przez wnioskodawcę, ale powinien uwzględnić także inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku. Niebezpieczeństwo wystąpienia negatywnych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy przede wszystkim inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnieść się także do innych podmiotów. Sąd zaznaczył, że kontynuowanie prowadzonych przez inwestora prac budowlanych, zanim Sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych z rozbiórką obiektów budowlanych (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OZ 1368/08). Powyższe nie oznacza, że negatywnymi konsekwencjami wstrzymania bądź odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być dotknięci także inni uczestnicy postępowania. Rozpoznając zatem wniosek dotyczący wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę, Sąd winien dokonać stosownej oceny zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać w takim samym stopniu inwestora, jak i pozostałe strony tego postępowania. W ocenie Sądu, analizując wniosek skarżących w zakresie tak rozumianych przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. uznać należało, że nie może on zostać uwzględniony. We wniosku o wstrzymanie skarżący wskazali, że w następstwie wykonania decyzji mogą oni ponieść znaczne szkody. Na jednej z działek należących do skarżących inwestor zamierza postawić słup energetyczny o wysokości kilkunastu metrów, a wykonywane prace będą związane z koniecznością wjazdu na nieruchomość skarżących ciężkim sprzętem, co wiąże się ze zniszczeniem znajdującej się tam roślinności. Ponadto, przedstawione w skardze zarzuty stwarzają prawdopodobieństwo, że zaskarżona decyzja może być uchylona lub zmieniona. W tym miejscu Sąd podkreślił, że ewentualny nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu, tj. słupa energetycznego i związane z nim koszty, np. dotyczące zniszczenia roślinności na nieruchomości należącej do skarżących obciążają inwestora i tym samym nie mogą wywołać niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącym znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w stosunku do nich. Skarżący nie podali przy tym na czym konkretnie mogłaby polegać ewentualna znaczna szkoda bądź trudne do odwrócenia skutki, poprzestając na ogólnym stwierdzeniu, że prace związane z koniecznością wjazdu na nieruchomość skarżących ciężkim sprzętem, wiążą się ze zniszczeniem bliżej nieokreślonej roślinności. Sąd podkreślił, iż celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest jedynie tymczasowe ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, a nie ocena legalności tego aktu, czy dokonywanie ustaleń faktycznych. W rezultacie Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i mając powyższe na względzie na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji. Na powyższe postanowienie skarżący złożyli zażalenie, wnosząc o jego uchylenie lub zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W przepisie tym chodzi bowiem o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania. Podkreślenia wymaga, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Rzeczą Sądu jest zaś zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają /lub nie/ za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Pod pojęciem wyrządzenia znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę – majątkową lub niemajątkową – której nie będzie można wynagrodzić przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub nie będzie można jej wyegzekwować ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04). O znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie skutki prawne lub faktyczne, które raz zaistniałe, spowodują istotną bądź trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący nie uprawdopodobnili bowiem, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki lub wyrządziłoby im znaczną szkodę. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżących oraz interesów inwestora powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji byli obowiązani do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. Tymczasem, skarżący we wniosku wskazali, że w następstwie wykonania decyzji mogą ponieść znaczne szkody, bowiem na jednej z ich działek inwestor zamierza postawić słup energetyczny o wysokości kilkunastu metrów, a wykonywane prace będą związane z koniecznością wjazdu na nieruchomość skarżących ciężkim sprzętem, co wiąże się ze zniszczeniem znajdującej się tam roślinności. Skarżący nie sprecyzowali jednak rozmiaru tych szkód. Ogólnikowe twierdzenia strony, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Uznać zatem należy, że skarżący nie wykazali w przekonujący sposób, że realizacja spornej inwestycji może ich narazić na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, że to inwestor ponosi główne ryzyko związane z prowadzeniem robót budowlanych przed rozpoznaniem skargi przez Sąd. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie należy uznać za zasadne. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. ----------------------- 5