I OSK 2947/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2561/14 w sprawie ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) oddala wniosek uczestniczki postępowania J.K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2561/14 oddalił skargę Powiatu [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 13 grudnia 2002 r. J.K. wystąpiła o wydanie decyzji administracyjnej ustalającej, że zespół pałacowo-parkowy położony w miejscowości [...], gmina [...], województwo [...], stanowiący byłą własność A.K., aktualnie oznaczony jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. 6,7440 ha i nr [...] o pow. 0,1191 ha, nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm., dalej w skrócie "dekret PKWN"). Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 27 grudnia 2005 r. nr [...] stwierdził, że nieruchomość oznaczona obecnie działkami o nr ewid. [...] o pow. 6,7440 ha i [...] o pow. 0,1191 ha, należąca przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa do A.K., stanowiąca zespół pałacowo-parkowy położony w [...], gm. [...], nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN. Na skutek wniesienia od powyższej decyzji odwołania przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] oraz Zarząd Powiatu w [...], sprawę rozpoznawał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który decyzją z dnia 2 lutego 2006 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.K., [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 574/06 uchylił zaskarżoną decyzję. Na skutek wniesienia od powyższego wyroku przez Agencję Nieruchomości Rolnych skargi kasacyjnej, sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1958/06 oddalił skargę kasacyjną. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział w [...] i Zarządu Powiatu w [...], decyzją z dnia 13 czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że przedmiotem postępowania jest zespół pałacowo-parkowy położony w [...], stanowiący część majątku ziemskiego "[...]", będącego własnością A.K.. Podstawą wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości było zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia 23 sierpnia 1946 r. L.dz. [...]. Powierzchnia ogólna przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej wynosiła 1394,82 ha – zgodnie ze skróconym odpisem księgi wieczystej "[...] dobra rycerskie" z dnia 3 kwietnia 1991 r. Protokołem z dnia 4 kwietnia 1945 r. dokonano przejęcia 423,60 ha, w tym 340,45 ha użytków rolnych, 31,50 ha łąk, 15,38 ha pastwisk, 5,89 ha lasów, 11,5 ha ogrodów warzywnych, 5ha parku, 10,94 ha zabudowań i dróg oraz 2,44 ha nieużytków. Zespół pałacowo-parkowy objęty wnioskiem był położony na działkach o aktualnych nr ewidencyjnych [...] o powierzchni 6,7440 ha i nr [...] o powierzchni 0,1191 ha. Pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 14 września 2005 r. znak: [...] oraz załączona do niego mapa ewidencyjna wsi [...] potwierdzają, że zespół pałacowo-parkowy w [...] obejmował aktualne działki o nr ewidencyjnych [...] i nr [...] o podanych wyżej powierzchniach. W sprawie niesporny jest fakt, że majątek ziemski "[...]" jako całość spełniał jedną z przesłanek do jego przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN – kryterium obszarowe. Pozostałe przesłanki, jakie musiała spełniać nieruchomość, aby na podstawie tego przepisu mogła być przejęta na cele reformy rolnej to: ziemski charakter, stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych oraz nadawać się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN. W przypadku, gdy przedmiotem wniosku, tak jak w niniejszej sprawie jest jedynie część majątku ziemskiego, kryteria podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN rozważa się wyłącznie w odniesieniu do tej części nieruchomości. Organ odwoławczy, oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ustalił, że na działkach objętych wnioskiem znajdował się pałac wraz z parkiem i oficyną, które zostały wpisane do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 1 marca 1973 r. nr rej. [...], z dnia 4 kwietnia 1975 r. nr rej. [...] oraz z dnia 2 września 1970 r. nr rej. [...]. Przedmiotowy pałac wraz z otaczającym go parkiem, był wyodrębniony od pozostałej części majątku ziemskiego w [...]. Fakt ten potwierdza mapa katastralna i rejestr katastralny, mapa ewidencyjna i wypis z rejestru gruntów, materiały przekazane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 3 lutego 2004 r. znak [...] oraz zeznania dwóch świadków – [...]. Położenie pałacu i parku na tle całego folwarku "[...]" ilustruje także znajdujący się w aktach sprawy dokument graficzny plan folwarku "[...]". Na planie, opatrzonym legendą wskazano także położenie oficyny, nakreślono drogi i inne zabudowania. Przedmiotowy plan potwierdza prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji i jest zbieżny z zeznaniami świadków, z których wynika, że od strony szosy park był ogrodzony murowanym płotem, a od strony podwórza i pola gęstą siatką. Część parku była wydzielona i przeznaczona pod ogród warzywny i owocowy. Parkiem i ogrodem zajmował się ogrodnik, który zamieszkiwał w oficynie. Do zespołu pałacowo-parkowego prowadził odrębny wjazd znajdujący się przy drodze do Poznania. Z planu folwarku "[...]" wynika, że w skład części gospodarczej, oddzielonej od zespołu parkowo-pałacowego wchodziły: dwie obory, stajnia, spichlerz, kuźnia, stelmacharnia, chlewnia, gorzelnia i budynek administracyjno-gospodarczy. Do części gospodarczej prowadził odrębny wjazd. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarówno usytuowanie zespołu pałacowo-parkowego w [...], jak i jego przeznaczenie, wskazują na jego typowo rezydencjonalny, jak i mieszkaniowy charakter. Ponadto działki objęte wnioskiem z pewnością nie były przydatne do celów określonych w art. 1 ust. 2 lit. a-e dekretu PKWN. Organ odwoławczy zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie, zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest kwestia istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy wnioskowaną częścią majątku a pozostałymi gruntami o charakterze rolnym. Przy czym pojęcie "związku funkcjonalnego" jako warunku objęcia zespołu pałacowo-parkowego przepisami dekretu PKWN nie jest normatywnie zdefiniowane. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie. Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pozwalał na stwierdzenie, że nie istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym w [...] a zabudowaniami gospodarczymi i kolonią mieszkalną oraz pozostałą częścią majątku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odnosząc się do zarzutu Powiatu w [...] dotyczącego nieuwzględnienia protokołu lustracji Państwowego Ośrodka Kultury Rolnej [...] przeprowadzonej w dniu 10 kwietnia 1946 r., z którego w ocenie odwołującego wynika, że nieruchomość została przeznaczona na cele reformy rolnej, uznał, iż ta okoliczność nie ma w sprawie znaczenia. Na cel reformy rolnej mogły być przeznaczone nieruchomości, w zakresie których ustalono, że są nieruchomościami ziemskimi. Powierzenie nieruchomości Państwowemu Ośrodkowi Kultury Rolnej [...] pozostawało bez znaczenia przy rozważaniu kwestii prawidłowości dokonania przejęcia w trybie dekretu PKWN. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Powiatu [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia: a) art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, tj. naruszenie obowiązku działania na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa, a tym samym wydanie decyzji nieważnej w świetle art.156 § 2 K.p.a.; b) art. 7, art. 70 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, tj. niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieustosunkowanie się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niewskazanie, dlaczego nie uwzględniono dowodów przedstawionych przez skarżącego; c) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, polegające na błędnej interpretacji "związku funkcjonalnego", tj. przyjęcie, że zespół parkowo-pałacowy nie pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią majątku ziemskiego; b) art. 1 ust. 2 lit. d dekretu PKWN, polegające na jego niezastosowaniu i nieuwzględnieniu faktu, że kompleks pałacowo-parkowy został przekazany na cele szkolnictwa, a tym samym spełniona została przesłanka przejęcia nieruchomości w tej części na cele reformy rolnej. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, jako wydanych bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o ich uchylenie, oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi podał, że organ nie uwzględnił zmian przepisu art. 2 ust. 1 dekretu PKWN, dotyczących przejmowanej nieruchomości. Pierwotne brzmienie w/w przepisu dotyczyło nieruchomości o charakterze rolnym. Po nowelizacji przepis ten dotyczył nieruchomości ziemskich, a tym samym inne były kryteria do przejmowania majątku. W ocenie skarżącego, zarówno w decyzji Wojewody [...]go, jak i Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przyjęto kryterium "charakteru rolniczego" nieruchomości, co wskazuje na oparcie decyzji o przepis nieistniejący. Stwierdził, że zeznania świadków [...] pozostają w sprzeczności z dokumentem Starosty Powiatowego z dnia 4 maja 1949 r., z którego wynika, że część nieruchomości poddana była parcelacji, co czyni ich zeznania niewiarygodnymi. Powołując wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 2003r., sygn. akt IIICKN 1492/00 zauważył, iż w rozpoznawanej sprawie organy nie próbowały ustalić, czy kompleks parkowo-pałacowy został uznany za ważny z punktu widzenia użyteczności publicznej. Tymczasem, w materiale dowodowym znajduje się porozumienie z dnia 15 października 1965 r. zawarte pomiędzy Wojewódzkim Zjednoczeniem Państwowych Gospodarstw Rolnych a Wydziałem Rolnictwa i Leśnictwa w sprawie utworzenia Zasadniczej Szkoły Rolniczej w [...] oraz umowa o utworzeniu szkoły w pałacu, która nakłada na zarządcę szkoły obowiązek należytego utrzymania terenów parku. Utworzenie i prowadzenie szkoły rolniczej było ważne z punktu widzenia użyteczności publicznej. Zdaniem skarżącego, dokonano również błędnej oceny protokołu przejęcia majątku oraz protokołu lustracji, które wbrew twierdzeniom Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pozostają w związku ze sprawą. Przedmiotowe dokumenty potwierdzają, że kompleks nie był rozparcelowany, pozostawał w użytkowaniu PGR w całości, a część pałacowo-parkowa została zarezerwowana na potrzeby utworzenia szkoły rolniczej. Odnoszą się one zatem do przesłanki "związku funkcjonalnego". Wszystkie zabudowania majątku ziemskiego [...] były niezbędne do jego prawidłowego funkcjonowania. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w rozpoznawanej sprawie, wobec braku dowodów na przeprowadzenie skutecznej parcelacji majątku [...], złożone na tę okoliczność zeznania świadków okazały się nieprzydatne. Jednocześnie zauważył, iż organy powołując się na zeznania świadków [...], w zasadzie wskazują na okoliczności związane z usytuowaniem pałacu, parku i oficyny. Odnosząc się do podstawy materialnoprawnej decyzji wyjaśnił, że dekret PKWN wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia, tj. w dniu 13 września 1944 r. (Dz. U. Nr 4, poz. 17). Z tą datą wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem ex lege przeszły bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. Szereg postanowień dekretu w brzmieniu pierwotnym, określało konkretnie oznaczone daty na wykonanie poszczególnych zadań, związanych z realizacją reformy rolnej, zgodnie z którymi przeprowadzenie reformy rolnej na terenach kraju już wyzwolonych, powinno zostać zakończone do końca 1944 r. (art. 6, art. 7, art. 8 ust. 5, art. 9, art. 10 ust. 1 i 3, art. 11 ust. 1). Następnie dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9), dokonano zmian w tekście pierwotnym. Konsekwencją tej nowelizacji było wydanie tekstu jednolitego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, ogłoszonego w Dz. U. Nr 3, poz. 13, który zawierał oprócz innych zmian upoważnienia do wydania rozporządzeń wykonawczych do dekretu. Kwestie proceduralne związane z przeprowadzeniem reformy rolnej zostały uregulowane w rozporządzeniu i obowiązywały od dnia 29 marca 1945 r. Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN ma charakter materialnoprawny – w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U z 1945 r. Nr 10 poz. 51), który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Przy czym dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę również, zgodnie z odesłaniem, przepis "art. 1, część druga". Z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter, czy też przydatność, odpowiadają celom wskazanym w "art. 1, część druga" dekretu. Oznacza to, że powyższa regulacja nie dotyczyła wszystkich nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale pewnej ich grupy, przydatnej do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 pkt a, b, c, d i e dekretu. Punkty a, b i c tego przepisu nie nasuwają wątpliwości. Natomiast punkty d i e tego przepisu są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości, niż nieruchomości ziemskie, np. pałaców, dworów, czy też budynków mieszkalnych, co rzekomo odpowiada celom tam określonym. Przy czym nie dostrzega się, że w powołanych przepisach jest mowa o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie o zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. W języku polskim wyraz "teren" jest jednoznaczny, tym bardziej w przypadku, gdy teren ma być zarezerwowany dla określonych instytucji lub pod rozbudowę miast, koloni mieszkaniowych, czy też na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2005 r. ,sygn. akt II CK 653/04, OSNC 2006, nr 3, poz.56). Ponadto Sąd pierwszej instancji podał, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wykazanie istnienia tzw. "związku funkcjonalnego" pomiędzy zespołem pałacowo- parkowym, a resztą nieruchomości jest niezbędną przesłanką dla uznania, że rezydencja właściciela nieruchomości ziemskiej przeszła na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu PKWN (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt OPS 2/06 i z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10). Pojęcie "związku funkcjonalnego", jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, nie jest normatywnie definiowane. Analiza orzecznictwa dotycząca tzw. "związku funkcjonalnego", prowadzi do wniosku, że dla oceny jego istnienia decydujące znaczenie mogą odgrywać następujące tezy: - rezydencje ziemiańskie z reguły nie pozostawały w "związku funkcjonalnym" z częścią gospodarczą, co było specyfiką rozplanowania zabudowy na ziemiach polskich, dwory i pałace stanowiły integralną część parku, nie były związane z produkcja rolną, były dla tej produkcji rolnej zbędne, nieużyteczne, - o "związku funkcjonalnym" rezydencji z gospodarstwem rolnym nie mogą decydować powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne, brak wyodrębnienia prawnego części rezydencjalnej, nieoddzielenie ogrodzeniem ze wszystkich stron, źródła dochodów właściciela, zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej, korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski, - istotne znaczenie dla istnienia "związku funkcjonalnego" może mieć miejsce zamieszkiwania rządcy – na terenie części rezydencjalnej lub poza nią, - dla uznania wyodrębnienia nieruchomości, jako przeznaczonej na inne cele niż rolne (nie należą one do części folwarcznej, lecz stanowią integralną część parku), wystarczają granice wyznaczone na mapach lub mogące być ustalone w terenie na innej podstawie, - rezydencje właściciela nie miały charakteru nieruchomości rolnych, a wyłącznie takie przechodziły, w świetle dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, na rzecz Państwa. W orzeczeniach, w których nawiązuje się do kryterium "związku funkcjonalnego", podkreśla się, że co do zasady rezydencja właściciela majątku nie przechodzi na cele reformy rolnej, jako nieprzydatna do realizacji celów, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu PKWN. Rezydencje nie były bowiem przydane dla celów określonych w art. 1 ust. 2 lit a-c, natomiast cele wskazane pod lit. d i e mogły być realizowane jedynie poprzez przejęcie nieruchomości niezabudowanych. Zmiana dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, w ramach której m.in. usunięto w art. 2 ust. 1 zd. wstępne wyrazy "o charakterze rolnym", nie spowodowała skutków prawnych. Przejęciu podlegały wyłącznie nieruchomości o charakterze stricte rolniczym. Bez znaczenia jest także okoliczność, czy części majątku o różnym charakterze funkcjonalnym (mieszkalna i gospodarcza) pozostawały w pewnej bliskości (kwestia istnienia stajni, kurnika oraz ogrodnika z warzywnikiem). Istotne jest, czy na dzień wejścia w życie dekretu PKWN możliwe było wskazanie istnienia granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi na cele rezydencjalne od wykorzystywanych na cele gospodarcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy zauważył, iż skarżący nie kwestionował ustaleń faktycznych organu, lecz ich ocenę. W sprawie jest niesporne, że na działkach oznaczonych obecnie w ewidencji nr [...] i [...] , których dotyczy wniosek, znajdował się neogotycki pałac wraz z parkiem krajobrazowym i oficyną, które zostały wpisane do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...]. Pałac został zbudowany w drugiej połowie XIX wieku i stanowi przykład architektury neogotyckiej. Wcześniej, w pierwszej połowie XIX wieku, była zbudowana oficyna stanowiąca przykład architektury klasycystycznej, natomiast park krajobrazowy został założony na przełomie XVIII/ XIX wieku. Do zespołu pałacowo-parkowego prowadził odrębny wjazd znajdujący się przy drodze do Poznania. Park od szosy był ogrodzony murowanym płotem, a od strony podwórza i pola gęstą siatką. Do części gospodarczej majątku obejmującej m.in. dwie obory, stajnię, spichlerz, kuźnię, chlewnię, gorzelnię i budynek administracyjno-gospodarczy prowadził odrębny wjazd. Właściciel majątku A.K. zatrudnił zarządcę mieszającego w budynku gospodarczo-mieszkalnym położonym na terenie podwórza gospodarczego. W pałacu nie prowadzono żadnej działalności związanej z częścią gospodarczą majątku. Powyższe ustalenia skutkowały stwierdzeniem przez organ, że zespół pałacowo- parkowy miał charakter rezydencjonalny, mieszkaniowy. Funkcjonował jako odrębna całość i nie był przydatny na cele reformy rolnej. Sąd pierwszej instancji uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie przyjął brak istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a pozostałą częścią majątku. Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii przekazania pałacu i parku na cele użyteczności publicznej – szkole rolniczej w 1965 r. przyjął, że nie miała ona znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem było badanie, czy zespół pałacowo-parkowy podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Powiat [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), dalej w skrócie "dekret PKWN", poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą nieprawidłową interpretacją pojęcia "związku funkcjonalnego" w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy zespół pałacowo-parkowy w [...], składający się z działek ewidencyjnych nr [...] o powierzchni 6,7440 ha i nr [...] o powierzchni 0,1191 ha, pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią majątku ziemskiego, a co za tym idzie nieruchomość pałacowo-parkowa "podpadała" pod dekret i prawidłowym było jej przejęcie z mocy prawa na podstawie jego przepisów; 2) art. 1 ust. 2 lit. d dekretu PKWN, polegające na jego błędnym niezastosowaniu, podczas gdy w niniejszej sprawie kompleks parkowo-pałacowy został przekazany na potrzeby szkolnictwa i jako taki ewidentnie spełniał cele reformy rolnej przewidziane ustawą; II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, tj. niedopełnienie obowiązku działania na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organu administracji publicznej nie zastosował środka przewidzianego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., a w konsekwencji pozostawił w obrocie prawnym decyzję nieważną w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., pomimo iż decyzja ta została w niniejszej sprawie wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 70 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez ich błędne niezastosowanie, przejawiające się dokonaniem przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, skutkującej niewłaściwą oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy, polegającą na niestwierdzeniu istotnego naruszenia (w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi podlegającej roz[...]) przepisów proceduralnych, niedołożeniem wszelkich starań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieustosunkowaniem się do całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nierozpatrzeniem go w sposób wyczerpujący. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Powołując uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 podał m.in., iż charakter ziemski majątku nie sprowadza się do posiadania charakteru rolniczego przez wszystkie zabudowania tego majątku. Wskazał, że "związek funkcjonalny" pomiędzy zespołem pałacowo-parkowym a majątkiem ziemskim istnieje wówczas, gdy zespół pałacowo-parkowy nie może funkcjonować bez majątku ziemskiego (o charakterze rolnym) i odwrotnie. W ocenie autora skargi kasacyjnej, zespół pałacowo-parkowy w [...] pozostawał w funkcjonalnej łączności z całym majątkiem i wraz z nim podlegał przejęciu na własność Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Zmiana brzmienia w/w przepisu z dniem 19 stycznia 1945 r., poprzez usunięcie z jego treści fragmentu "o charakterze rolniczym" powoduje, że pod przepisy dekretu (przy spełnieniu innych przesłanek powierzchniowych, co ma miejsce w niniejszej sprawie) "podpada" także nieruchomość objęta przedmiotowym postępowaniem, stanowiąca część pałacowo-parkową w [...]. Skoro przejęcie nieruchomości następowało ex lege z chwilą wejścia w życie dekretu, a zaświadczenie (przejęcie majątku stwierdzone protokołem) stanowiło jedynie potwierdzenie tego stanu rzeczy, przyjąć należy, iż przejęcie majątku przez Skarb Państwa nastąpiło zgodnie z treścią obowiązujących przepisów prawa tj. dekretu PKWN. W rozpoznawanej sprawie rzeczony protokół jest opatrzony datą 5 kwietnia 1945 r. Stanowił on potwierdzenie prawidłowości przeniesienia prawa własności nieruchomości z treścią dekretu w brzmieniu obowiązującym w tej właśnie dacie. Przepis art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze omawianego dekretu stanowił wówczas, że "Na cele reformy rolnej zostaną przejęte nieruchomości ziemskie". Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można mówić o objęciu dekretem tylko nieruchomości stricte rolnych, skoro zarówno zmiana brzmienia przepisu (poprzez pozbawienie go określenia "o charakterze rolniczym"), jak również czas jej dokonania (krótko po wejściu w życie samego dekretu) wskazują, że na mocy dekretu miało dochodzić do objęcia przez Skarb Państwa określonych nieruchomości ziemskich. Taką nieruchomością (a dodatkowo funkcjonalnie powiązaną z nieruchomości rolną) była nieruchomość w [...], objęta niniejszym postępowaniem. W przeciwnym razie, jaki sens miałaby zmiana treści dekretu, gdyby istotna dla prawidłowego przejęcia nieruchomości miałaby być jedynie data jego wejścia w życie oraz dosłowne brzmienie przepisów w tej dacie. Przejęciu, w trybie dekretu PKWN, podlegała jedynie ta część majątku, która została objęta protokołem przejęcia sporządzonym w trybie § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Dokumenty te potwierdzają, że zespół pałacowo-parkowy nie został rozparcelowany, pozostawał jedynie w użytkowaniu PGR [...] w całości, co ewidentnie świadczy o objęciu tej części majątku ziemskiego przepisami dekretu o reformie rolnej. Część pałacowo-parkowa majątku ziemskiego [...] została zarezerwowana na potrzeby utworzenia szkoły rolniczej, do czego doszło w 1965 r. Pełnomocnik uczestniczki postępowania J.K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej, tj. kwocie 1.440 zł netto na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), ze względu na szczególny nakład pracy adwokata, a także charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Odnosząc się w sposób szczegółowy do każdego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W tym przypadku w pierwszej kolejności roz[...] podlegają zarzuty naruszenia prawa materialnego, albowiem zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią procesową konsekwencję dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zakwestionowanej przez autora skargi kasacyjnej, wykładni art. 2 ust. 1 lit. e i niezastosowania art. 1 ust. 2 lit. d dekretu PKWN, a więc są odzwierciedleniem procesowym koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą nieprawidłową interpretacją pojęcia "związku funkcjonalnego", w okolicznościach tej sprawy uznać należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji powołując orzecznictwo dotyczące tej kwestii przedstawił definicję tego pojęcia w rozumieniu rozpoznawanej sprawy. Wskazał, że nieruchomość tworzyła dwie oddzielne wyodrębnione części. Pierwszą z nich stanowił pałac z parkiem krajobrazowym i oficyną, który pełnił jedynie funkcje mieszkalne, reprezentacyjne i rekreacyjne. Nie prowadzono w nim działalności związanej z gospodarstwem wchodzącym w skład majątku. Park od szosy był ogrodzony murowanym płotem, a od strony podwórza i pola gęstą siatką. Do zespołu pałacowo-parkowego prowadził odrębny wjazd znajdujący się przy drodze do Poznania. Druga część była częścią gospodarczą, prowadził do niej odrębny wjazd i zarządzał nią zatrudniony przez właściciela zarządca. W skład tej części wchodziły dwie obory, stajnia, spichlerz, kuźnia, stelmacharnia, chlewnia, gorzelnia i budynek administracyjno-gospodarczy. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, zasadnie przyjął, że fakt pozostawania w sąsiedztwie obu tych części nieruchomości nie stanowił podstawy do uznania, iż pozostawały one w związku funkcjonalnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentacja autora skargi kasacyjnej nie ma znaczenia dla kwestii samodzielnego funkcjonowania rolniczej części nieruchomości bez zespołu parkowo-pałacowego. W istocie stanowi ona powtórzenie zarzutów podanych w skardze do Sądu pierwszej instancji i ma wyłącznie charakter polemiczny. W sferze gospodarczej nierozerwalność funkcjonowania obu tych części nieruchomości musiałaby przejawiać się w niemożności lub znacznej uciążliwości prowadzenia działalności rolniczej bez zespołu pałacowo-parkowego. Tymczasem, jak wyżej podano, pałac stanowił jedynie siedzibę właściciela majątku, natomiast rolnicza część majątku, którą nadzorował mieszkający w niej zarządca, funkcjonowała w wymiarze gospodarczym niezależnie od położenia pałacu i miejsca zamieszkania właściciela. Fakt, że w przedmiotowym majątku ziemskim był zatrudniony zarządca, którego siedziba znajdowała się poza zespołem pałacowo-parkowym, świadczy o oderwaniu centrum decyzyjnego od osoby właściciela zamieszkującego w zespole pałacowo-parkowym, a tym samym o przeniesieniu centrum kierowniczego poza jego teren. Ponadto nieruchomość rolna w żaden sposób nie korzystała z zespołu pałacowo-parkowego i funkcjonowała w pełni samodzielnie. Dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego zespół pałacowo-parkowy był bezużyteczny. Zespół pałacowo- parkowy mógł prawidłowo funkcjonować bez gospodarstwa rolnego, jak i gospodarstwo rolne mogło prawidłowo funkcjonować w oderwaniu od tego zespołu. W niniejszej sprawie bez znaczenia jest także okoliczność, czy część rezydencjalna była utrzymywana z dochodów pochodzących z majątku rolnego. Kwestia ta nie jest związana z obiektywnymi cechami określonej nieruchomości ziemskiej. Właściciel korzysta ze swoich dochodów w sposób dowolny i fakt, że dochody z jednej nieruchomości przeznacza na utrzymanie innej, nie oznacza, że istnieje między nimi ścisły związek funkcjonalny. Ponadto zauważyć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przedstawiając stan prawny prawidłowo wyjaśnił, że dekret PKWN nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości określonego rodzaju, a mianowicie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1. Zawarte w nim wyliczenie jest pełne, a nie przykładowe. Podlega wykładni ścisłej a nie rozszerzającej (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1995 r., sygn. akt II SA 1499/94). Z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN stanowiącego w niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Nie chodzi tu zatem o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich kategorię, a mianowicie nieruchomości o charakterze rolniczym, które mogły służyć realizacji określonych celów, które zostały wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu PKWN. Państwo, aby te cele zrealizować, mogło przejąć tylko te nieruchomości ziemskie, które się do tego nadawały. W związku z tym przy wyjaśnianiu pojęcia "nieruchomości ziemskie" należy uwzględnić normatywne cele reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu, który określał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć nieruchomości przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający przedmiotową sprawę w składzie orzekającym podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, w którym stwierdzono, że na cele reformy rolnej mogły być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Nie odnosiło się to do wszystkich nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale – jak już wyżej podano – o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w art. 1 ust. 2 lit. a-e dekretu. Użyte w dekrecie PKWN pojęcie "nieruchomości ziemskiej" należy zatem rozumieć jako nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. W konsekwencji oznacza to, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN na cele reformy rolnej przeszły tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, które mogły być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, których łączna powierzchnia przekracza normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Obowiązkiem organów administracji, orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, było zatem zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska lub jej część podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Musiały one ustalić, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1236/05). Podać również należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 rozważając skutki wejścia w życie w dniu 19 stycznia 1945 r. dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9), skreślającego w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r. wyrazy "o charakterze rolniczym" wskazał, że niedopuszczalne jest rozumowanie prowadzące do wniosku, że dekret przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości rolnej: jednej, która dotyczyła nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, oraz drugiej, która dotyczyła innych nieruchomości o charakterze nierolniczym. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że dekret z dnia 6 września 1944 r. (uwzględniając także dekret z dnia 17 stycznia 1945 r.) dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości, jeśli spełniały inne jeszcze warunki określone w dekrecie, przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r. Trybunał Konstytucyjny początkowo w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 (Dz. U. Nr 66, poz. 396), a następnie w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 kwietnia 1996 r., sygn. akt W 15/95 (Dz. U. Nr 54, poz. 572) przyjął, że przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN dotyczy nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym (nieruchomościami ziemskimi są obiekty mienia nieruchomego, które mają charakter rolniczy). Reforma rolna dotyczyła tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej i zasadnie zaaprobował stwierdzenie organu, który przyjął, że zespół pałacowo-parkowy w [...], składający się z działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 6,7440 ha i nr [...] o pow. 0,1191 ha, należący przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa do A.K., nie podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN. Przedmiotowy zespół nie spełniał kryteriów uznania go za nieruchomość ziemską oraz nie pozostawał w związku funkcjonalnym z gospodarstwem rolnym. Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść także zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 lit. d dekretu PKWN, poprzez jego niezastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że fakt przekazania w 1965 r. przedmiotowego zespołu pałacowo-parkowego na cele użyteczności publicznej, tj. Zasadniczej Szkoły Rolniczej w [...], nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia sprawy, gdyż późniejsze przeznaczenie tej nieruchomości na w/w cel nie miało znaczenia przy ocenie podpadania nieruchomości objętej wnioskiem pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Dla oceny, czy dana nieruchomość podpadała pod przepisy dekretu PKWN istotny był bowiem stan faktyczny i prawny z dnia wejścia w życie przepisów dekretu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadność omówionych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego skutkowała stwierdzeniem, że zaskarżony wyrok nie narusza również określonych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo zastosował sposób rozstrzygnięcia określony w art. 151 P.p.s.a. Trafnie uznał, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa, a tym bardziej nie naruszają prawa w sposób rażący. W sprawie nie zostały zatem naruszone art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 6 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 70 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy w postępowaniu administracyjnym ustaliły okoliczności istotne z punktu widzenia przepisów prawa materialnego i prawidłowo je oceniły. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, okoliczność nieustalenia przez organy, czy kompleks parkowo-pałacowy został uznany za ważny z punktu widzenia użyteczności publicznej, jest bez znaczenia przy orzekaniu o podleganiu pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Uznanie nieruchomości za ważną z tego punktu widzenia następowało bowiem dopiero po przejęciu jej przez Skarb Państwa na podstawie przepisów dekretu. Z kolei brak dokumentu zatwierdzającego plan parcelacji majątku objętego postępowaniem nie pozwalał na przyjęcie, że skutecznie przeprowadzono jego parcelację. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu (pkt 1 sentencji wyroku). Odnosząc się natomiast do wniosku uczestniczki postępowania J.K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, wskazać należy, iż podstawową zasadę ponoszenia przez strony kosztów postępowania sądowoadministracyjnego określa artykuł 199 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, strony ponoszą samodzielnie koszty tego postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. W konsekwencji wszystkie przepisy tej ustawy powinny być interpretowane w sposób zapewniający realizację powyższej zasady, zaś wszelkie odstępstwa w zakresie sposobu ponoszenia kosztów postępowania wynikające z regulacji szczególnych muszą być traktowane jako wyjątki podlegające wykładni ścisłej. Wyjątki od w/w zasady zostały określone w art. 200 – 201 oraz art. 203 – 204 P.p.s.a. i tylko w tych przypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Podkreślić należy, że ustawodawca nie przewidział zwrotu kosztów zastępstwa procesowego dla uczestnika postępowania na prawach strony, niezależnie od wyniku tego postępowania. W tym stanie rzeczy, wniosek J.K. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku).