II SA/Wa 1266/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.) Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na czynność Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] polegającą na wezwaniu do opłaty w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza bezskuteczność wezwania do opłaty; 2. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lutego 2014 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło do Urzędu Miasta Z. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie przesłania skanu ewidencji wniosków o udostępnienie informacji publicznej za rok 2013, jakie wpłynęły do tutejszego Urzędu. W piśmie z dnia [...] marca 2014 r. Burmistrz Miasta Z. poinformował Stowarzyszenie o naliczeniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii żądanych dokumentów, w wysokości 3,44 zł brutto, odwołując się do treści art. 15 lit. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz § 1 zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2010 r., zmieniającego zarządzenie w sprawie określenia stawek opłat za sporządzenie kopii dokumentów lub danych na wniosek strony (zarządzenie w aktach administracyjnych sprawy). W dniu [...] marca 2014 r. organ przesłał Stowarzyszeniu żądaną informację, informując o wystawieniu faktury za skan przesłanych dokumentów. W dniu [...] kwietnia 2014 r. do Urzędu Miasta Z. wpłynęło wezwanie Stowarzyszenia z dnia [...] kwietnia 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa, w którym podważono podstawy prawne i faktyczne naliczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2014 r. Burmistrz Miasta Z. (pismo doręczone Stowarzyszeniu w dniu [...] maja 2014 r.) ponownie poinformował Stowarzyszenie o podstawie prawnej naliczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej oraz o przyczynach jej naliczenia, jak w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r. (wpływ skargi do organu administracji w tymże dniu) Stowarzyszenie [...] wniosło, na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie wyżej wskazanej opłaty oraz o zasądzenie od Burmistrza Miasta Z. na rzecz Stowarzyszenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, iż wyczerpało tryb postępowania administracyjnego do wniesienia niniejszej skargi, przewidzianej w art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Argumentowało, iż nałożenie przez Burmistrza Miasta Z. na Stowarzyszenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej narusza przepisy art. 61 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sam dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, zatem żądanie opłat z tego tytułu stanowi nieuzasadnione ograniczenie dostępu do informacji publicznej. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może jedynie w określonych przypadkach, ściśle wskazanych w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, naliczyć dodatkowe poniesione przez siebie koszty, związane z wytworzeniem, albo żądaną przez zainteresowanego formą udostępnienia mu informacji - jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Z. wniósł o jej oddalenie, argumentując, iż przepis art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustanawia wyjątek od zasady nieodpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 ustawy i jednocześnie określa przesłanki, jakimi organ winien się kierować przy ustaleniu, czy może zażądać od wnioskodawcy stosownej opłaty, a także, czym powinien się kierować przy ustaleniu takiej opłaty. Wysokość naliczonej opłaty powinna każdorazowo odpowiadać rzeczywistym poniesionym przez organ kosztom udostępnienia informacji oraz powinna zostać ustalona na podstawie aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty i ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym, przy czym bez wątpienia aktem takim może być pismo organu, zawierające jego oświadczenie w przedmiocie naliczenia opłaty. Takim aktem jest przepis art. 15 ust. 1 ustawy oraz § 1 zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2010 r., zmieniającego zarządzenie w sprawie określenia stawek opłat za sporządzenie kopii dokumentów lub danych na wniosek strony. O czym Stowarzyszenie zostało poinformowane w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. Powyższe zarządzenie organu nie stanowi aktu prawa miejscowego i jako akt wewnętrzny, regulujący organizację urzędu, nie może ustanawiać norm prawa powszechnego. Stanowi on jedynie wytyczne dla pracowników określające konkretne sposoby ich postępowania. Postanowienia zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie określenia opłat za sporządzenie kopii dokumentów lub danych na wniosek strony, mogą być więc stosowane jedynie po ustaleniu rzeczywistych, dodatkowych kosztów związanych z przekształceniem posiadanej przez Urząd Miasta Z. informacji i powołanie się na stawki ustalone w zarządzeniu może nastąpić wówczas, gdy w wyniku ustalania rzeczywistej wysokości opłaty za informację publiczną nie będzie ona rozbieżna ze stawką przyjętą w zarządzeniu. Taka też zasada obliczenia opłaty została zastosowana w niniejszej sprawie. Reasumując organ wskazał, iż w pierwszej kolejności, na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy, dokonał wyliczenia opłaty z uwzględnieniem jedynie dodatkowych kosztów urzędu, a w związku z tym, iż były one równe stawce określonej w zarządzeniu nr [...] Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2009 r., przytoczył także treść tego zarządzenia. Co do zasady art. 15 ust. 1 ustawy pozwala organowi pobrać opłatę za udostępnienie informacji w wysokości odpowiadającej kosztom jej przekształcenia. Racjonalność ustawodawcy pozwala stwierdzić, iż w przypadku gdy w przepisie powszechnie obowiązującego prawa zezwolił organom administracji publicznej na pobieranie opłat z tytułu ponoszonych przez organy kosztów, musi istnieć rodzaj kosztów albo pewne określone koszty, które dają podstawę do ich uwzględnienia przy naliczeniu kosztów. Jedynymi kosztami, które organ ponosi, a które związane są z przekształceniem informacji publicznej do formatu określonego przez wnioskodawcę mogą być koszty o charakterze eksploatacyjnym oraz koszty energii elektrycznej, to znaczy koszty ponoszone w związku z koniecznością podjęcia określonej czynności zmierzającej do udostępnienia w wymaganej formie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest w całości zasadna. Niniejsza skarga jest skargą na czynność Burmistrza Miasta Z. polegającą na wezwaniu Stowarzyszenia [...] pismem z dnia [...] marca 2014 r. do uiszczenia opłaty w wysokości 3,44 zł z tytułu udostępnienia Stowarzyszeniu żądanej przez nie informacji publicznej. Zatem jest to sprawa określona w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i należy ona do kategorii spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne (porównaj wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13). Stwierdzenie istnienia obowiązku udostępnienia informacji publicznej przesądza o tym, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od takich aktów nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu takiego wezwania i bezskutecznym upływie terminu, przewidzianego do zajęcia stanowiska przez organ administracji publicznej, bądź też po odmowie uwzględnienia wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego sądu administracyjnego. Strona skarżąca poprzedziła wniesienie skargi stosownym wezwaniem organu do zaprzestania naruszenia prawa (pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r., wpływ do organu [...] kwietnia 2014 r.), a zatem dochowała niezbędnych czynności oraz terminu do wniesienia tego typu skargi, zgodnie z treścią w związku z art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sprawa, która stała się powodem wezwania strony skarżącej do dokonania opłaty, należy niewątpliwie do kategorii spraw mieszczących się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe ustalenia są w sprawie niekwestionowane przez żadną ze stron i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w całości uznaje trafność takiego zakwalifikowania wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2014 r. przez Burmistrza Miasta Z. Przedmiot żądanej informacji sprowadzał się do przesłania zainteresowanemu Stowarzyszeniu tzw. skanu ewidencji wniosków o udostępnienie informacji publicznej za rok 2013, jakie wpłynęły do Urzędu Miasta Z. Sprowadzał się zatem do wydruku kilku stron. Art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej wyrażonej w art. 7 ust. 2 tej ustawy. Norma z tego przepisu nakłada na podmiot udostępniający informację publiczną obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ma to na celu umożliwienie wnioskodawcy samodzielnego podjęcia decyzji o pokryciu kosztów udostępnianych informacji. Ze względu na wysokość opłaty może on zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji, poprzestając na sposobie, z którym nie wiążą się żadne opłaty lub opłata jest znacznie niższa. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, ponieważ pozwala na uniknięcie sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do określonych informacji publicznych. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy kolejne 14 dni (licząc od dnia doręczenia wnioskodawcy wyżej wymienionego zawiadomienia) na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Bezczynność wnioskodawcy w tym okresie będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze aktu, stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość, który kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Akt ten może być określony przykładowo jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie" (choć ostatnie z tych określeń nie jest najwłaściwsze, ponieważ może wprowadzać w błąd), jak również może nie zawierać określenia formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 ustawy. Zawsze jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż przedmiotowa opłata została przez organ niezasadnie nałożona na Stowarzyszenie żądające udostępnienia informacji publicznej wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. Podstawą do ustalenia i następnie zażądania opłaty za udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji, jest poniesienie przez zobowiązanego do udostępnienia żądanej informacji dodatkowych kosztów, związanych ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Opłata ta musi być równa tym kosztom. Zasadą dostępu do informacji publicznej jest jej bezpłatność (art. 7 ust. 2 ustawy). Powyżej omówiona norma ma charakter lex specialis, zatem wykładnia tego typu normy nie może wykraczać poza przypadki w normie tej wyrażone. Są to jedynie dwa przypadki umożliwiające przerzucenie kosztów zobowiązanego do udostępnienia informacji na podmiot żądającego jej udostępnienia: - koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji; - koszty związane z koniecznością przekształcenia informacji, w formę wskazaną we wniosku. Zatem, aby móc zasadnie żądać zwrotu tych kosztów, podmiot udostępniający żądaną informację musi dokładnie wykazać zaistnienie przynajmniej jednej z powyższych przyczyn i dokładnie wykazać poniesiony przez siebie koszt wiążący się ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub wykazać koszty związane z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Pismo Burmistrza Z. z dnia [...] marca 2014 r. (ani następne pisma w tej sprawie) do takiej analizy kosztów nie odwołuje się. Nadto przedstawiony we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r., sposób udostępnienia żądanej informacji, na żadne nadzwyczajne sposoby jej udostępnienia nie wskazywał. Kosztownej i szczególnej formy udostępnienia żądanej informacji nie wskazał także Burmistrz w swoich pismach w niniejszej sprawie, a zwłaszcza w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. Również w piśmie tym nie zawarto informacji o kosztach związanych z przekształceniem informacji w formę wskazaną we wniosku. Stowarzyszenie zresztą nie żądało w tym zakresie szczególnej formy, ani też Burmistrz na takie konkretne okoliczności nie wskazał. Analizując pismo informujące o kosztach udostępnienia informacji publicznej z dnia [...] marca 2014 r., (nieprawidłowo tu nazwane opłatą, co zresztą nie ma żadnego znaczenia dla przedmiotu sprawy) wskazać należy, iż sprowadza się ono do wskazania wyliczenia kwoty do zapłaty w wysokości brutto 3,44 zł, na którą składa się 14 sztuk odbitek kserograficznych po 0,20 zł netto każda. Stawka ta wynika ze zryczałtowanych kosztów za usługę ksero świadczących przez Urząd Miasta Z. wskazanych w zarządzeniu nr [...] Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2010 r., zmieniającego zarządzenie w sprawie określenia stawek opłat za sporządzenie kopii dokumentów lub danych na wniosek strony, na które powołał się organ w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. Wskazać tu także należy, iż zarządzenie, co wynika z jego treści (nie tytułu) odnosi wprost opłatę za udostępnienia informacji publicznej. Powołanie się w tej materii przez Burmistrza Miasta Z. na omawiane wyżej zarządzenie nie może być zasadne, albowiem w sprawie o koszty udostępnienia informacji publicznej obowiązek ich poniesienia przez wnioskodawcę może wynikać jedynie z zaistnienia okoliczności ściśle wskazanych w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem jedynie ziszczenie się tych ściśle wskazanych okoliczności może kreować obowiązek uiszczenia przez wnioskodawcę kosztów poniesionych przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Charakter niniejszej sprawy nie upoważnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do oceny legalności wyżej wspomnianego zarządzenia, albowiem sprawa dotyczy jedynie skargi na czynność naliczenia konkretnej opłaty, co wprost wynika ze skargi i z treści pisma Stowarzyszenia z dnia [...] września 2014 r. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, iż żądane w piśmie z dnia [..] marca 2014 r. koszty udostępnienia informacji publicznej, zwane przez organ i stronę skarżącą opłatą, nie zostały wyliczone zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie mogą rodzić dla strony żądającej udostępnienia informacji skutków, jakie przewiduje ten przepis. Żądanie to było zatem czynnością bezskuteczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 146 oraz art. 200 (w zakresie kosztów postępowania) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.