I OSK 169/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.H. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 września 2014 r. o sygn. akt III SA/Kr 625/14 ze skargi M.H. na akt Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu na ul. G. w Krakowie postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Dyrektor Z. aktem z dnia 21 czerwca 2013 r. znak [...], działając na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem, zatwierdził stałą organizację ruchu według projektu nr [...] w ciągu ulicy G. na odcinku od ul. D. do ul. Ś. w związku z wprowadzeniem strefy A. Termin wprowadzenia zatwierdzonej organizacji ruchu wyznaczono na dzień 1 lipca 2013 r. M.H. w dniu 28 stycznia 2014 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe pismo Z. wystosował pismo z dnia 6 lutego 2014 r. W następstwie powyższego M.H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na zatwierdzenie stałej organizacji ruchu na ul. G. w Krakowie według projektu nr [...] z dnia 21 czerwca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Z. w Krakowie wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 1 września 2014 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę strony przeciwnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 18 września 2014 r. odrzucił skargę. Uznał ją bowiem za niedopuszczalną. Sąd pierwszej instancji przyjął, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest czynnością materialno-techniczną, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej zwanej p.p.s.a. W związku z tym stwierdził, że stosownie do art. 52 § 3 tej ustawy skargę na tę czynność można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Na gruncie analizowanej sprawy WSA skonstatował, że organ zatwierdził projekt zmian w organizacji ruchu w dniu 21 czerwca 2013 r. Wprowadzenie tych zmian nastąpiło 1 lipca 2013 r. Zatem, w ocenie tego Sądu, już w dacie 1 lipca 2013 r. skarżąca mogła się skutecznie dowiedzieć o zatwierdzeniu organizacji ruchu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił stanowiska skarżącej, że o zmianie organizacji ruchu powzięła wiadomość dopiero w dniu 22 stycznia 2014 r., ponieważ prowadząc działalność gospodarczą, na którą przedmiotowa zmiana oddziaływała, dowiedziała się o niej lub mogła dowiedzieć w dniu jej wprowadzenia. Zdaniem wskazanego Sądu, skarżąca wiedziała o zmianie ruchu przed 22 stycznia 2014 r., tj. przed otrzymaniem pełnej dokumentacji z Z., zwłaszcza że zmiana została poprzedzona debatą publiczną. Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że termin na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa upłynął w dniu 15 lipca 2013 r. Z tego względu wezwanie złożone w dniu 3 lutego 2014 r. (w uzasadnieniu postanowienia WSA błędnie wskazano rok 2013) dokonane zostało w ocenie tego Sądu z uchybieniem ustawowo określonego terminu. W konsekwencji uznał, że skarga jest niedopuszczalna. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła M.H. Zarzuciła w niej naruszenie szeregu przepisów prawa. Po pierwsze, naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i w zw. z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. "d" rozporządzenia z 23 września 2003 r. przez przyjęcie, że zatwierdzenie organizacji ruchu na drodze, na której ruchem zarządza prezydent miasta jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy jest to akt organu samorządu terytorialnego inny niz akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Po drugie, naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, mimo iż nie doszło do uchybienia przez skarżącą terminowi do wezwania do usunięcia naruszenia prawa i skarga była dopuszczalna. Po trzecie, naruszenie art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § pkt 4 p.p.s.a. przez przyjęcie, że 14-dniowy termin do wezwania do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchy powinien być liczony od daty ustawienia znaku na drodze zgodnie z tym projektem, a nie od daty dowiedzenia się o treści projektu zmiany organizacji ruchu. Po czwarte, naruszenie art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez wyrażenie stanowiska sprzecznego z zaprezentowanym przez skład siedmiu sędziów w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OPS 14/13 przy zaniechaniu wystąpienia z pytaniem prawnym do odpowiedniego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po piąte wreszcie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niezawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia analizy i oceny prawnej argumentów skarżącej. Z uwagi na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie i o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła wyczerpującą argumentację, mającą przemawiać za uwzględnieniem tej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została sformułowana w pełni prawidłowo i zasługuje w całości na uwzględnienie. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego, czy wniesiona przez M.H. skarga była dopuszczalna, tj. czy została wniesiona w terminie, po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżąca kasacyjnie trafnie wskazuje, że kluczowe dla wyjaśnienia powyższej kwestii jest prawidłowe zakwalifikowanie skarżonej materii. Kognicję sądu administracyjnego określa art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, kontroli sądów administracyjnych podlegają inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaś w myśl art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. – akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Powyższe zagadnienie, na co prawidłowo zwróciła uwagę skarżąca kasacyjnie, zostało rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OPS 14/13. Jak wskazano w sentencji tego orzeczenia: "Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)". Uchwała ta została wydana na wniosek Prezesa NSA, ma zatem charakter uchwały abstrakcyjnej. Zawarte w niej stanowisko podziela orzekający w niniejszej sprawie skład NSA. Jak zauważa się w orzecznictwie, artykuł 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., II GSK 1518/14). Rozwiązanie to służy zapewnieniu stabilności i jednolitości orzecznictwa, a w ten sposób pewności prawa i równości jednostek wobec niego – a zatem realizacji wartości konstytucyjnych (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie WSA w Krakowie zostało wydane po uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OPS 14/13. W myśl art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji nie zdecydował się wystąpić z własnym pytaniem prawnym do odpowiedniego składu NSA, to tym samym zobowiązany był podzielić pogląd wyrażony w uchwale. Wydane wbrew temu postanowienie WSA w Krakowie podlega uchyleniu w toku kontroli instancyjnej. Mając na uwadze cytowaną uchwałę NSA i dokonaną w niej kwalifikację przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie, ustalić należy, czy skarżąca wniosła skargę w terminie. Skarżąca zapoznała się bowiem z kopią projektu zmiany organizacji ruchu wraz z załącznikami w dniu 22 stycznia 2014 r. Pismem z dnia 28 stycznia 2014 r., które wpłynęło do Z. 3 lutego 2014 r., wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź na to pismo sformułował Z. w dniu 6 lutego 2014 r., która – jak wskazano w skardze kasacyjnej – została doręczona skarżącej w dniu 13 lutego 2014 r. W dniu 12 marca 2014 r. organowi doręczono skargę M.H. sformułowaną w dniu 7 marca 2014 r. Z tego zestawienia dat – opisanego na podstawie akt sprawy i twierdzeń stron – wynika, że skarżąca dochowała terminu określonego przez art. 53 § 2 p.p.s.a. Powinno to zostać jednak zweryfikowane przez Sąd pierwszej instancji po skompletowaniu na podstawie art. 62 pkt 1 p.p.s.a. pełnych akt sprawy, gdyż obecnie brak w nich m.in. potwierdzenia daty nadania skargi do organu. Ze względu na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 tej ustawy. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, należy wskazać, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07, publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty postępowania kasacyjnego, jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), mogą być natomiast orzeczone przez sąd pierwszej instancji w razie uwzględnienia skargi.