VII SA/Wa 1501/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. K. kwotę 757 (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura VII SA/Wa 1501/14 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań Z. K., J. Z. oraz E. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB w [...]) z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy (gabinet stomatologiczny) położonego na I piętrze budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w [...] (lokal mieszkalny nr [...] od strony ul. [...]), na działkach o nr ew. [...] i [...], wszczęte w dniu [...] grudnia 2009 r. na wniosek Z. K., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409; dalej Prawo budowlane). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego złożyła pani Z. K.. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął na wniosek strony – Z. K., zam. [...], ul. [...] m. [...] postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego także w budynku przy ul. [...] w [...]. Pani Z. K. zarzuciła, iż właścicielka lokalu, pani Z. G. w sposób samowolny dokonała zmiany sposobu użytkowania lokalu z mieszkalnego na niemieszkalny - gabinet stomatologiczny. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając, że doszło do zmiany sposobu użytkownika budynku. Natomiast organ II –ej instancji uchylił decyzję organu I –ej instancji i umorzył postępowanie administracyjne odmawiając wnioskodawczyni – Z. K. prawa strony w tym postępowaniu. Na skutek skargi Pani Z. K. sprawa stała się przedmiotem postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1334/11 uchylił decyzję [...]WINB w [...] nakazując w wytycznych zbadać, czy Skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania. W wyniku rozstrzygnięcia WSA w Warszawie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił decyzję organu I –ej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku postępowania PINB decyzją z [...] marca 2013 r. nałożył na Z. G. właścicielkę lokalu nr [...] budynku przy ul. [...] w [...] obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wykonanych robót budowlanych. W dniu 23 kwietnia 2013 r. zobowiązana złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego projekt zamienny inwentaryzacyjny uwzględniający m.in. zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal usługowy (gabinet stomatologiczny). Po rozpatrzeniu odwołań Z. K., J. Z. i E. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w wyniku przeprowadzonego przez PINB w [...] postepowania ustalono, że lokal mieszkalny nr [...], położony przy ul. [...] w [...] powinien być użytkowany jako lokal mieszkalny. Powyższa okoliczność wynika z zatwierdzonego decyzją Prezydenta miasta [...] z dnia [...] października 1997 r. nr [...], z dnia [...] października 1997 r. nr [...], z dnia [...] stycznia 1998 r. nr [...], z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...], z dnia [...] października 1998 r. nr [...] projektu budowlanego, a zwłaszcza z kopii rzutu lokalu nr [...] oraz z kopii rzutu I pietra znajdujących się w aktach niniejszej sprawy. Organ uznał, iż nie ma wątpliwości, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na usługowy, jakim jest gabinet stomatologiczny. Organ wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r., znak: [...], udzielająca dla Miejskiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego przy ul. [...] pozwolenia na użytkowanie zespołu mieszkalno - usługowego przy ul. [...] w [...] - pierzeja "[...]"' Nr [...] łącznik nr [...], pierzeja "[...]" nr [...] łącznie z uzbrojeniem terenu, ul. [...] i parkingiem przy ul. [...] między ul. [...] a ul. [...] na działkach o nr ew. [...], [...], [...]. [...]. [...], [...]. [...]. [...]. nie zawiera załączników, które pozwalałyby na ocenę które z lokali winny być na jej podstawie użytkowane jako lokale mieszalne, a które jako usługowe. Zdaniem organu, z uwagi na fakt, że w sprawie samowolna zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 1999 r., należało wdrożyć postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jak słusznie uczynił to organ powiatowy - zgodnie z art. 2 ust. 3 Prawa budowlanego. [...]WINB wskazał, że zadaniem organu nadzoru budowlanego w omawianej sprawie było doprowadzenie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy w przedmiotowym obiekcie do stanu zgodnego z prawem, w tym zbadanie czy jest możliwa jej legalizacja zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Wskazał, że na Z. G. nałożono nieprawidłowo obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, ale uchybienie to nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Pani Z. G. nie zaskarżyła powyższej decyzji a przedstawiła projekt zamienny inwentaryzacyjny przedmiotowego lokalu. [...]WINB uznał, iż organ I –ej instancji prawidłowo ustalił, że przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów architektoniczno – budowlanych i jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej dla budynku przy ul. [...] w [...]. Stwierdził także, że przedmiotowa inwestycja nie narusza odrębnych przepisów sanitarno – epidemiologicznych, a właściciel lokalu posiada postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2004 r. zezwalające na prowadzenie w lokalu działalności polegającej na udzielaniu świadczeń zdrowotnych – stomatologicznych. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I –ej instancji uznając, iż zasadnym było umorzenie postępowania przez ten organ. W skardze skierowanej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżąca Z. K. zarzuciła jej rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15, 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 104 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1-5 w zw. z art. 71 ust. 1, 2 i 3 i art. 51 ust. 1-4 Prawa budowlanego i wniosła o uchylenie zaskarżonej [...]WINB oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Z. K. wskazała, ze zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 15, 105 § 1 i 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 k.p.a. uzasadniony jest z trzech przyczyn. I tak, po pierwsze podniosła, że na tym etapie nie ma już sporu, że: - doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (gabinet stomatologiczny), - do zmiany sposobu użytkowania, która nastąpiła przed 2004 r. stosuje się art. 50 i n. Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym w ustawie z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 111, poz. 726), - lokal nr 2 położony przy ul. [...] w [...] (lokal mieszkalny nr [...]) jest lokalem mieszkalnym. Podniosła, że pomimo wiążącego ustalenia, że doszło do samowolnej zmiany przeznaczenia lokalu, PINB w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, choć postępowanie nie stało się w żadnym stopniu bezprzedmiotowe. Skarżąca wskazała, że zaskarżona decyzja jest błędna, skoro PINB w [...] umorzył postępowanie z uwagi na wykonanie przez właścicielkę lokalu nr [...] obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] i z uwagi na to, że "nie ma konieczności wykonania jakichkolwiek robót budowlanych", a jednocześnie wskazał, że niezasadnie nałożył na Z. G., obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej inwestycji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie Skarżącej uchybienie organu I instancji ma charakter rażący, skoro właśnie spełnienie obowiązków nałożonych na właścicielkę stanowiło podstawę do wydania decyzji i spowodowało, że organ I instancji umorzył postępowanie. Zdaniem Skarżącej bez znaczenia jest okoliczność, iż nie doszło do zaskarżenia decyzji PINB z dnia [...] marca 2013 r. o nałożeniu obowiązków na właścicielkę lokalu nr [...]. Nałożenie tych obowiązków było od początku pomysłem złym i niepotrzebnym, a ich wykonanie nie powinno stanowić podstawy umorzenia postępowania. Skarżąca podniosła, że umorzenie postępowania jest także nieprawidłowe wobec treści wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1407/13, którym Sąd w analogicznej sprawie, uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że umorzenie postępowania było decyzją niewłaściwą, co najmniej przedwczesną, a zatem naruszającą art. 7, 77 § i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że niniejsze postępowanie było zawieszone właśnie do czasu wydania w/wym wyroku, a pomimo tego, wbrew treści wyroku i zawartym w jego uzasadnieniu wskazówkom, [...]WINB utrzymał w mocy błędną decyzję PINB umarzającą postępowanie. Skarżąca uściślając zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 104 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a., wskazała, że organy uchyliły się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Podniosła, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6. 7, 8. 9, 11, 77 § 1, 80 k.p.a., na co wskazuje zebrany w sposób niewystarczający materiał dowodowy i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy. Naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wynika z ogólnikowości i lakoniczności zaskarżonej decyzji. W ocenie Skarżącej, nie ma żadnego znaczenia, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa mieszkalno-usługową funkcję budynku, skoro zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1999 r. znak: [...] o pozwoleniu na użytkowanie zespołu mieszkalno-usługowego przy ul. [...] w [...] - pierzeja "[...] Nr [...] łącznik nr [...]. pierzeja "[...] nr [...] łącznie z uzbrojeniem terenu, ul. [...] i parkingiem przy ul. [...] między ul. [...] a ul. [...] działkach o nr ew. [...], [...], [...]. [...], [...]. [...]... [...], [...], tylko lokale na parterze budynku z wejściem od strony ul. [...] są usługowe. Reszta - m.in. te z wejściem od strony ul. [...], jak lokal nr [...] należący do Z. G., są mieszkalne. Nie ma także znaczenia, zdaniem Skarżącej, iż inwestor posiada postanowienie Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] zezwalające na prowadzenie w spornym lokalu działalności usługowej - gabinet stomatologiczny. Przyjęcie, iż działalność prowadzona w tym lokalu że nie narusza odrębnych przepisów sanitarno-epidemiologicznych dla gabinetu stomatologicznego, oznacza, że jest ona bezpieczna dla pacjentów. Nie dotyczy to jednak warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych innych mieszkańców obiektu budowlanego. W tym wypadku istotne jest to, czy użytkowanie części obiektu budowlanego nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w szczególności czy nie zostało naruszone ich prawo własności (por. wyrok NSA w Gdańsku z dnia 16 marca 1999 r. II SA/Gd 246/97). Organy błędnie powołują się zatem na opinię dotyczącą prowadzenia działalności w spornym lokalu. W sprawie, w ocenie Skarżącej, organ powinien prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego tj. na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymać użytkowanie części obiektu budowlanego, a następnie, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania tego postanowienia, wydać decyzję w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nakazującą właścicielowi przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. W ocenie Skarżącej, innego rodzaju legalizacja nie jest w określonym stanie faktycznymi możliwa. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych niż wskazanych w skardze. I tak przypomnieć należy, że zarówno organ orzekający w sprawie, jak i Sąd rozpatrujący sprawę ponownie jest związany treścią art. 153 p.p.s.a. Przepis ten wskazuje, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1334/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał zbadać, czy Skarżąca w prowadzonym postępowaniu posiada przymiot strony. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla dalszego postępowania. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, iż " uwzględniając skargę nie przesądza, iż skarżącej przysługuje przymiot strony w kontrolowanej sprawie. Kwestia ta nie została bowiem przez organ II instancji w dostateczny sposób wyjaśniona i wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania, z udziałem wnioskodawczyni tego postępowania.(...) Postępowanie przed WINB z odwołania skarżącej, niewątpliwie winno mieć jednak miejsce w sytuacji ustalenia, iż zostało ono zainicjowane przez stronę postępowania (tj. podmiot, o którym mowa w art. 28 k.p.a.) Zatem, ponownie rozpatrując sprawę organ wojewódzki, obowiązany będzie uwzględnić powyżej poczynione uwagi Sądu (w tym dotyczące art. 28 k.p.a.) i przeprowadzić w sposób dokładny, i rzetelny (na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego) ocenę interesu prawnego skarżącej kierując się przy tym dyspozycją art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a., a także przepisami prawa materialnego, w oparciu o które sprawa winna być (ewentualnie) prowadzona. Ustalając przymiot strony organ nie może bowiem pozostawać w oderwaniu od zakresu sprawy, w której kwestia ta wystąpiła (stąd też przepisy prawa materialnego analizując sprawę winien mieć na względzie)". Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzygając w sprawie ponownie stwierdza, iż po w/wym wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] stycznia 2013 r. wydał decyzję którą uchylił zaskarżoną decyzję organu I –ej instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał w swoim rozstrzygnięciu, iż związany jest wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 17 stycznia 2013 r. oraz stwierdził, że w sprawie została dokonana ponownie analiza materiału dowodowego oraz, że "Pani Z. K. bezspornie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Oceniając powyższe organ wziął pod uwagę obszerne wyjaśnienia pełnomocnika strony skarżącej zwarte w piśmie z dnia 18 -07-2012 r. W tym stanie rzeczy konieczne stało się merytoryczne rozpatrzenie odwołania Pani Z. K..". W dalszym postępowaniu, ani organ I –ej instancji w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. ani organ odwoławczy kwestią interesu prawnego Skarżącej w sprawie nie zajmował się. Tymczasem jak wskazał Sąd orzekający, jest to kwestia zasadnicza dla prowadzonego postępowania i musi podlegać ocenia na każdym jego etapie, także przed Sądem. Wbrew wynikającemu z wyroku Sądu obowiązkowi, na żadnym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego organy nie przeprowadziły postępowania w sposób nakazany przez Sąd. Nie sposób z żadnego ze wskazanych rozstrzygnięć wywieść na jakiej podstawie uznano, iż Skarżącej przymiot strony przysługuje. Odwołanie się w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do pisma adwokata, jako przyczyny uzasadniającej przyznanie Skarżącej przymiotu strony, nie może być uznane za ocenę interesu prawnego dokonane zgodnie z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a. oraz przepisami prawa materialnego. Powtórzyć zatem należy, iż to rzeczą organu (a nie Sądu) jest ustalenie, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, czy okoliczności podnoszone przez wnioskodawczynię stanowią jedynie o jej interesie faktycznym, czy też uzasadniają przyznanie jej statusu strony w sprawie. Wyjątkowo lakoniczna w tej kwestii wypowiedź organu, w istocie ograniczająca się do wyżej zacytowanych dwóch zdań, nie pozwala w ocenie Sądu, zbadać tej podstawowej kwestii także przez Sąd orzekający w sprawie. A zatem uznając, iż prowadzone postępowanie w istocie nie wyjaśniło podstawowej dla sprawy - kwestii przymiotu strony, Sąd uznał, iż koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien ją rozstrzygnąć zgodnie z wytycznymi wskazanymi w wyroku w sprawie VII SA/Wa 1334/11 mając na uwadze zwłaszcza treść art. 77 i 80 kpa. Sposób rozumowania organu winien znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia (art. 107 § 3 kpa.) Wskazać także należy, iż nie mając należycie rozstrzygniętej kwestii interesu prawnego skarżącej, Sąd nie może rozstrzygać w przedmiocie innych zarzutów, dotyczących kwestii merytorycznych. Mając powyższe na uwadze działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł, jak w sentencji.