II OSK 1654/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 4/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 4/15, oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wójt Gminy [...] ustalił, na wniosek [...] sp. z o.o. Oddział w [...] Zakład w [...] lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie sieci gazociągowej średniego ciśnienia w miejscowości [...] przy ul. [...] - na działkach oznaczonych nr ewid.:[...] , obręb nr [...] - na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. - dalej: "u.p.z.p."). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. S., po którego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia[...] października 2014 r. znak: [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. SKO podkreśliło, że decyzja organu pierwszej instancji określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a teren inwestycji wyznaczony został w części graficznej decyzji (załącznik nr 1). Ustosunkowując się do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, że lokalizacja gazociągu na działce oraz zachowanie odległości od istniejących budynków będzie przedmiotem analizy i oceny w odrębnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W tym też postępowaniu zostaną wzięte pod uwagę zarzuty w zakresie bezpieczeństwa użytkowania obiektu budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł M. S. domagając się uchylenia w całości decyzji SKO jako naruszającej prawo oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o inwestycji celu publicznego, gdyż jest to inwestycja indywidualna miejscowego prominenta, która ma przebiegać przez działki skarżącego. Skarżący zarzucił: brak wzięcia pod uwagę interesów innych mieszkańców oraz ich potrzeb, brak uwzględnienia ukształtowania działki skarżącego nr[...] , położonej wzdłuż ulicy [...] (teren o dużym spadku), co powoduje ciągłe zalewanie piwnic; z tego względu skarżący na swój koszt musiał utwardzić pobocze wzdłuż swojego budynku o długości około 15 m, natomiast obecnie planowana inwestycja celu publicznego zniweczy wykonane prace i zaprzepaści poniesione na ten cel wydatki, uniemożliwiając – wobec stanu zdrowia i małych dochodów skarżącego – przywrócenie nieruchomości do obecnego stanu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. W motywach wskazanego na wstępie wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutów skargi, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom prezentowanym w skardze, żadna z nieruchomości, na których ma być zrealizowana inwestycja nie należy do M. S., lecz do Skarbu Państwa, co wynika z wypisu z rejestru gruntów. Sąd pierwszej instancji wskazał też, że organy obu instancji prowadziły postępowanie w sposób zgodny z przepisami postępowania administracyjnego i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, dokonując przy tym prawidłowej ich interpretacji. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o błędnym zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako inwestycji celu publicznego, które w istocie, jego zdaniem, ma służyć partykularnym interesom jednej osoby, Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 2 pkt 5 u.p.z.p., wyjaśniając pojęcie "inwestycji celu publicznego" oraz odwołał się do treści w art. 6 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n., określającego cele publiczne. Wyjaśnił, że realizacja spornej inwestycji, polegającej na budowie gazociągu średniego ciśnienia, mieści się w zakresie celów publicznych objętych art. 6 pkt 2 u.g.n. To samo dotyczy lokalnego znaczenia przedmiotowego przedsięwzięcia, istotnego z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb i interesów społeczności lokalnej tworzącej gminną wspólnotę samorządową w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 8.03.1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 - dalej: "u.s.g."). Podkreślił, że dostarczanie gazu należy do zadań własnych gminy, co ma wpływ na ocenę znaczenia określonej we wniosku inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ponieważ pozwala na uświadomienie sobie jakie są priorytety w zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnej. Jeżeli planowana inwestycja ma na celu dostarczenie odbiorcom na terytorium gminy gazu – co mieści się w zadaniach własnych gminy – to okoliczność, że inwestycja ta w swym przebiegu obejmie wycinek terytorium gminy, a nie wszystkie lub większość położonych na jej terytorium nieruchomości, nie może stać na przeszkodzie uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z istoty decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego wynika, iż określa ona jedynie przeznaczenie terenu i rozmieszczenie planowego przedsięwzięcia. Innymi słowy, rozstrzygnięcie to określa możliwy (potencjalny) dopuszczalny sposób zmiany zagospodarowania danego terenu w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wykonanie natomiast projektowanej inwestycji wymaga jeszcze uzyskania pozwolenia na budowę, które konkretnie umiejscowi daną inwestycję na działce przy uwzględnieniu wszystkich przepisów szeroko rozumianego prawa budowanego. Jak wynika z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) to na etapie pozwolenia na budowę uwzględnia się w szczególności zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. S. wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 50 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n., poprzez uznanie, że inwestycja budowy sieci gazowej średniego ciśnienia o średnicy 63 min w[...] , ul.[...] , na działkach [...] obręb nr[...], gmina [...] jest inwestycją celu publicznego, podczas gdy inwestycja ta jest realizowana jedynie na potrzeby jednego mieszkańca gminy. W uzasadnieniu podstawy kasacyjnej skarżący podniósł, że inwestycja nie ma służyć mieszkańcom Gminy[...] , ale jednej osobie, która jest związana z władzami gminy. Pozostałym mieszkańcom odmawia się możliwości połączenia ich nieruchomości z budowanym gazociągiem, zatem projektowanej budowy nie można uznać za inwestycję celu publicznego. Skarżący podniósł także, że inwestycja ma być realizowana w odległości 90 cm od jego budynku, co jest sprzeczne z przepisami, a także stwarza realne zagrożenie dla zdrowia i życia osób przebywających w budynku i jego pobliżu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za zasadne wyrazić krytyczne stanowisko względem sposobu i klarowności przedstawienia zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Autor skargi nie wskazał bowiem, czy to naruszenie polega na wadliwej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu normy prawa materialnego. Nie zawarł też prawidłowego wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Biorąc jednak pod uwagę stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), jej lektura pozwala na ustalenie intencji skarżącego kasacyjnie. W ocenie skarżącego przepisy u.p.z.p. nie definiują pojęcia "inwestycji celu publicznego". Oznacza to, że mówiąc o celach publicznych, należy mieć na względzie treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, według którego wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Dlatego w ustawie regulującej kwestie wywłaszczania umieszczono definicję celów publicznych. Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd pierwszej instancji, powołując się na definicję "inwestycji celu publicznego" zawartą w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 6 pkt 3 u.g.n. prawidłowo uznał, że inwestycja budowy sieci gazowej średniego ciśnienia o średnicy 63 min w[...] , ul.[...] , na działkach [...] obręb nr[...], gmina [...] jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu lokalnym (gminnym). Naczelny Sąd Admnistracyjny podziala dokonaną w sprawie systemową wykładnię pojęcia “inwestycja celu publicznego". Stosownie do treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez "inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777)". Według art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary gazów i energii, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ustawowa definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, że dane przedsięwzięcie spełnia wymogi, by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50-58 u.p.z.p. Niewątpliwie inwestycja celu publicznego ze swej istoty zawsze będzie ukierunkowana na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Sąd Wojewódzki zatem prawidłowo ocenił, że kwestionowane zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy sieci gazociągowej, wbrew twierdzeniom skarżącego, spełnia powyższe warunki, gdyż stanowi realizację celu z art. 6 pkt 2 u.g.n. i ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Skarżący podważa cel publiczny inwestycji, wskazując, że inwestycja jest realizowana jedynie na potrzeby jednego mieszkańca. W tym aspekcie należy mieć na uwadze, że Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację wskazanej inwestycji celu publicznego na wniosek [...] sp. z o.o. Oddział w [...] Zakład w[...] , a nie osoby prywatnej. Zresztą dla rozstrzygnięcia, czy przedmiotowe zamierzenie budowlane wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bez znaczenia pozostaje to, czy inwestorem jest podmiot prywatny, czy też publiczny (z czym zresztą zasadnie zgadza się Sąd pierwszej instancji). Skarżący zarzuca, że przebieg gazociągu wyrządzi szkody dla jego budynku. Trzeba mieć jednak na uwadze, że organ jest związany wnioskiem inwestora i nie może samodzielnie dokonać zmiany lokalizacji inwestycji. Poza tym żaden przepis nie uzależnia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego od zgody właściciela nieruchomości, przez którą taka inwestycja będzie przebiegać, a tym bardziej od zgody właściciela nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.