II OSK 1572/15

Dnia 24 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 1106/14 w sprawie ze skargi H. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 marca 2015r. sygn. akt II SA/Ke 1106/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę H. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 6 listopada 2014 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia H. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]2014 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek H. K. w sprawie kompleksu stawów "[...]" położonych w miejscowości [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w wyniku interwencji H. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził w dniu 15.01.2014 r. oględziny na działkach o numerach [...] i stwierdził, że na działkach tych istnieje zespół stawów hodowlanych określany nazwą "[...]". W skład kompleksu wchodzą stawy rybne oznaczone numerami od 1 do 11, w tym staw nr 1 o powierzchni 1,57 ha. W dniu oględzin nie stwierdzono wody w stawie nr 1. Organ nie stwierdził również wykonywania jakiejkolwiek przebudowy lub rozbudowy stawów w kompleksie "[...]". Zarządca stawów K. J. przedłożył decyzję Starosty [...] z dnia [...]2011 r., którą udzielono jemu i jego wspólnikom prowadzącym działalność pod nazwą Gospodarstwo [...] pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód dla potrzeb kompleksu stawów rybnych [...]. K. J.oświadczył do protokołu oględzin, że obecnie właścicielem całego obiektu jest Gospodarstwo [...] oraz dodał, że cały obiekt pod nazwą "[...]" istniał już przed II wojną światową, a w latach 1976 - 1977 został przebudowany i w takim kształcie istnieje do chwili obecnej. Nadto oświadczył, że w związku z obecnością bobrów, które zniszczyły groble, na przełomie listopada i grudnia 2013 r., zostały wykonane roboty polegające na odtworzeniu stanu poprzedniego oraz roboty konserwacyjne. PINB [...] pismem z dnia 3.02.2014 r. poinformował H.K., że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania. Z kolei H. K. wystąpił do tego organu z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia legalności budowy stawu i rozbudowy oraz przebudowy pozostałych stawów. W wyniku powyższego organ I instancji wydał postanowienie z dnia 31.03.2014 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku H. K.. Postanowienie to zostało uchylone rozstrzygnięciem organu odwoławczego z dnia 12.05.2014 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. PINB [...] zawiadomił strony o wszczęciu z dniem 19.05.2014 r. postępowania administracyjnego z urzędu, a następnie pismem z tego samego dnia poinformował H. K., że w sprawie kompleksu stawów "[...]" nie posiada on praw strony, gdyż kompleks ten nie powoduje ograniczeń wynikających z przepisów techniczno- budowlanych w stosunku do działki, której jest właścicielem. W dniu 25.07.2014 r. pracownicy PINB [...] dokonali oględzin w sprawie robót remontowych wykonanych na kompleksie stawów "[...]". K.J. oświadczył do protokołu oględzin, że na przełomie listopada i grudnia 2013 r. zostały wykonane, w celu utrzymania obiektu w dobrym stanie oraz w związku z obecnością bobrów, które zniszczyły groble, przy stawie nr 1 drobne prace budowlane (bieżąca konserwacja obiektu). Następnie organ I instancji wydał postanowienie z dnia 9.10.2014 r. Rozpatrując zażalenie od powyższego postanowienia Inspektor Wojewódzki podał, że stosownie do treści art. 61a § 1 kpa gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie zaistniała pierwsza z podanych przesłanek, gdyż art. 3 pkt 20 obowiązującej ustawy Prawo Budowlane określa, że za obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Na gruncie niniejszej sprawy, według ustaleń organu I instancji sporny kompleks nie powoduje ograniczeń wynikających z przepisów techniczno- budowlanych w zabudowie działki H. Kl., w związku z wyłączeniem z eksploatacji stawów tarliskowych o numerach 12, 13, 14 znajdujących się naprzeciwko jego posesji. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie zaistniała również druga z przesłanek uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego, ponieważ w sprawie wyjaśnienia prac budowlanych w kompleksie "[...]" toczy się już postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, które zostało wszczęte z urzędu. Odnosząc się do żądania skarżącego, dotyczącego wyjaśnienia charakteru prowadzonych prac budowlanych na obiekcie "[...]" organ II instancji podkreślił, że w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 25.07.2014 r. ustalono, że kompleks stawowy pod nazwą "[...]" to stawy rybne oznaczone nr 1-11. W dniu oględzin nie stwierdzono w stawie nr 1 wody oraz nie stwierdzono również wykonywania żadnych robót budowlanych polegających na rozbudowie czy przebudowie stawu. Ponadto zarządca stawów oświadczył, że na przełomie listopada i grudnia 2013 r. zostały wykonane przy stawie nr 1 drobne prace budowlane (bieżąca konserwacja obiektu). Prace te wykonane zostały w celu utrzymania obiektu w dobrym stanie oraz w związku z obecnością bobrów, które zniszczyły groble. Bieżąca konserwacja obiektu budowlanego to drobne prace budowlane mające na celu zmniejszenie szybkości zużycia obiektu budowlanego lub jego elementów oraz zapewnienie możliwości ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. W związku z powyższym organ I instancji wykluczył możliwość dokonania samowoli budowlanej. W skierowanej skardze na powyższe postanowienie H. K. zarzucił naruszenie przepisów kpa: 8, 35 § 1 i 2, art. 77 § 1, 78 § 1 i 2, 145 § 1, 2 i 4, 156 § 1, 2, 7, przepisów ustawy prawo wodne: 62 ust. 1, 122 ust. 1 i 3, 136 ust. 3, 205 i 206 ust. 1 i 2 oraz naruszenie przepisów ustawy prawo budowlanego. Skarżący wniósł nadto o uznanie go za stronę postępowania administracyjnego, wydanie mu decyzji z dnia 17.08.2011r. wraz z operatem wodnoprawnym i mapą geodezyjną oraz cofnięcie pozwoleń wodnoprawnych udzielonych tą decyzją. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przyczyną składania wniosków do organów budowlanych jest podtapianie jego domu rodzinnego od 2000 do 2007 r., a także w 2013 r. w miesiącu czerwcu i lipcu. Z kolei przyczyną podtapiania są "pobudowane samowole budowlane". Dalej autor skargi wskazał na brak przeprowadzenia regulacji rowu przydrożnego stosownie do przepisów prawa melioracyjnego, o których jest mowa w decyzji z dnia 2.08.07 r. Reasumując skarżący wniósł o uznanie go za stronę postępowania i wyjaśnienia wszelkich okoliczności samowoli budowlanej. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy odmówiły wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego z dnia 21 grudnia 2013 r. skierowany do Starosty Powiatowego [...], w którym domagał się on dokonania kontroli legalności budowy stawu rybnego o pow. 1,5 ha, wybudowanego w listopadzie - grudniu 2013 r., zarzucając, że Spółka rybacka dokonała w ten sposób całkowitego zniszczenia środowiska. W piśmie tym skarżący wskazał, że również na pozostałych stawach "[...]" w [...] są prowadzone prace polegające na ich przebudowie i rozbudowie. Pismo to zostało przekazane przez Starostę do organu nadzoru budowlanego. W kolejnym piśmie, z dnia 8 marca 2014 r., H. K. domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego "celem legalności budowy stawu rybnego a także prowadzonej rozbudowy i przebudowy pozostałych 11 stawów". W odwołaniu zaś od postanowienia PINB z [...] 2014 r. zawarł żądanie wydania mu jako stronie postępowania administracyjnego decyzji Starosty Powiatowego [...] z dnia [...] 2011 r. wraz z operatem wodnoprawnym i mapą geodezyjną, cofnięcia pozwoleń wodnoprawnych i wyburzenia samowoli budowlanych. Zdaniem sądu pewne wątpliwości budzi prawidłowość odmowy wszczęcia postępowania na tej postawie, że skarżący nie ma przymiotu strony w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej stawów rybnych. Tego bowiem ustalenia organy dokonały po przeprowadzeniu oględzin oraz dowodów z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Starostę W. K. J., R. S., A. J. i M.G., prowadzącym działalność związaną z produkcją rybacką pod nazwą [...], decyzją z dnia [...] 2011 r. Pozwolenie to dotyczyło stawów o numerach od 1 do 11. Staw Nr 1 ma powierzchnię 1,57 ha i podobnie jak pozostałe stawy, co wynika z decyzji Starosty, powstał w latach 30-tych ub. wieku. Tą samą decyzją, w związku z wyłączeniem z użytkowania stawów Nr 12, 13 i 14, zobowiązano wspólników Spółki do zlikwidowania w sposób trwały wlotu wody z rzeki [...]do kanału doprowadzającego wodę do tych stawów w sposób uniemożliwiający wpuszczenie do nich wody także przez osoby postronne. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta wskazał również, że zgromadzone dowody w postaci operatu wodnoprawnego, opinii hydrogeologicznej, a także uzasadnienie wyroku Sądu Rejonowego we Włoszczowie z 10.12.2010 r. w sprawie I C 11/07 dają możliwość jednoznacznego stwierdzenia, że korzystanie z wód rzeki [...]dla potrzeb obiektu stawowego [...] nie będzie oddziaływać na nieruchomość stanowiącą własność małżonków K. oraz zlokalizowany na niej budynek. W związku z wyłączeniem z użytkowania stawów 12, 13 i 14 małżonkowie K. nie zostali uznani za strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego stawów nr od 1 do 11. Mając na uwadze powyższe dowody organy zasadnie uznały, że skarżący nie ma legitymacji do domagania się wszczęcia postępowania nadzorczego w przedmiocie rzekomej samowoli polegającej na zbudowaniu na przełomie listopada i grudnia 2013 r. stawu nr 1 oraz prowadzeniu przebudowy pozostałych jedenastu stawów. Tylko w uwagi na fakt, że dokonanie takiego ustalenia było możliwe po przeprowadzeniu pewnych dowodów, właściwszą formą rozstrzygnięcia w ocenie Sądu byłoby umorzenie postępowania, a nie odmowa jego wszczęcia. Odnośnie drugiego z przywołanych w postanowieniu powodów odmowy wszczęcia postępowania, a mianowicie prowadzenia postępowania także w sprawie prowadzonych robót w kompleksie stawów [...]", ale wszczętego z urzędu, to można stwierdzić, że postępowanie to dotyczyło faktycznie tego samego przedmiotu, ale odmówiono w nim skarżącemu przymiotu strony, tak więc nie można mówić że było to postępowanie w tej samej sprawie. Niemniej jednak mając na uwadze to, że w sprawie prowadzonej z urzędu została już wydana ostateczna decyzja (umarzająca postępowanie wobec niestwierdzenia prowadzenia prac wymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia), w ocenie Sądu ewentualne nieprawidłowości w zakresie procesowym nie miały wpływu na wynik sprawy. Ostatecznie bowiem prawidłowo organy ustaliły, że skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie prac prowadzonych przy kompleksie stawów [...]. Poza tym sprawa dotycząca tego samego przedmiotu została zakończona ostateczną decyzją. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze żądania cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, nakazania wyburzenia samowoli, a więc jak należy się domyślać stawów rybnych, to wskazać należy, że w tej sprawie w zakresie kognicji Sądu pozostaje tylko ocena prawidłowości postanowienia odmawiającego wszczęcia na wniosek H. K. postępowania w sprawie robót prowadzonych przy stawach. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do cofania pozwolenia wodnoprawnego, zwłaszcza że sprawa dotyczy zupełnie innego przedmiotu. Przedmiotem tej sprawy nie jest także ocena postępowania organu w związku z nierozpoznaniem wniosku skarżącego o wydanie mu jako stronie decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym wraz z operatem wodnoprawnym i mapą. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł H.K. reprezentowany przez pełnomocnika wyznaczonego z urzędu zaskarżył wyrok w całości, domagając się jegi uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił : naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 77 §1 k.p.a w związku z art.3 pkt.20 prawa budowlanego przez akceptację zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego, mimo zaniechania przez organ administracyjny zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w zakresie rozmiaru i charakteru zrealizowanych prac "odtworzenia stanu pierwotnego", "w związku z obecnością bobrów, które zniszczyły groble" w zbiorniku nr.1, jak i przebudowy pozostałych stawów, które to roboty budowlane pozostawały w zbieżności czasowej z zaistniałym podtopieniem terenu, na którym jest usytuowany dom rodzinny skarżącego, jak i zdarzenia te mogły pozostawać we wzajemnym związku przyczynowym, co miało również znaczenie dla oceny przymiotu skarżącego jako strony postępowania w rozumieniu art.28 k.p.a - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na czym polegają "pewne wątpliwości" co do "prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania na tej podstawie, że skarżący nie ma przymiotu strony w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej stawów rybnych" i jednoczesnego przyjęcia za zasadną ocenę organów, że nie ma takiej legitymacji "w rzekomej samowoli" budowlanej przy stawie nr.1 oraz "prowadzeniu przebudowy pozostałych jedenastu stawów", mimo, że organy administracyjne rozmiaru i charakteru tych prac nie wyjaśniły, również przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w tym w dacie czynności oględzin w dniu 25 lipca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art.183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art.3 pkt 20 p.b. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy wskazać, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy. Zarzut barku wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku na czym polegają "pewne wątpliwości co do prawidłowości odmowy wszczęcia postępowania na tej podstawie, że skarżący nie ma przymiotu strony w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej stawów rybnych", został przez Sąd I instancji dostatecznie wyjaśniony. Sąd Wojewódzki bowiem wskazał, że ponieważ dokonanie ustalenia tych okoliczności było możliwe po przeprowadzeniu pewnych dowodów, właściwszą formą rozstrzygnięcia byłoby umorzenie postępowania, a nie odmowa jego wszczęcia. Sąd I instancji miał bowiem na względzie, że w zależności od stanu faktycznego sprawy, w przypadku braku przymiotu strony u wnoszącego pismo, postępowanie nie zawsze musi zakończyć się wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art.61a § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie będzie zależało od tego, czy zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej w zakresie badania legitymacji procesowej wnioskodawcy. W przypadku oczywistości braku tego przymiotu zasadnym jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, przy konieczności zaś badania tej przesłanki i ewentualnym stwierdzeniu braku przymiotu strony, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Albowiem w postanowieniu wydanym w trybie art.61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Jednakże przepis art.61a k.p.a. przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Natomiast druga występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postepowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art.61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków. W przedmiotowej sprawie w dniu 19 maja 2014r, zostało wszczęte z urzędu postępowanie przez organ nadzoru budowlanego w sprawie wykonanych robót remontowych w kompleksie "[...]", zakończone decyzją z dnia 8 grudnia 2014r. A zatem w sprawie dotyczącej tego samego przedmiotu postępowania zapadło rozstrzygnięcie – została zakończona decyzją ostateczną, spełniona więc została druga z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania. Nie ma także racji skarżący kasacyjnie, że nie został w sprawie wyczerpująco zebrany materiał dowodowy w zakresie rozmiaru i charakteru zrealizowanych prac "odtworzenia stanu pierwotnego". Z akt administracyjnych, jak i z uzasadnienia decyzji z dnia 8 grudnia 2014r. wynika jaki rodzaj prac został przeprowadzony, dotyczący bieżącej konserwacji obiektu i jego poszczególnych elementów mający na celu zmniejszenie szybkości zużycia obiektu (w związku z obecnością bobrów) i możliwość prawidłowego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Nadto skarżący kasacyjnie nie wskazał w czym upatruje postawiony zarzut naruszenia art.3 pkt 20 p.b., w szczególności nie przedstawił własnej interpretacji tejże normy, różnej od tej zaprezentowanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd I instancji. Z powyższych względów za niezasadne należy również uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze, co znalazło wyraz w poprawnie sporządzonym uzasadnieniu do wyroku. Przepis art.141 § 4 p.p.s.a. dotyczy wymaganej konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy w postaci : przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co sprowadza się do przedstawienia przez sąd merytorycznej oceny, która decydowała o treści rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Sąd I instancji taką ocenę sformułował. Co istotne zarzut naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. nie może służyć podważeniu oceny prawnej wypowiedzianej przez sąd administracyjny. Kwestia wadliwości wypowiedzianej oceny prawnej nie oznacza bowiem formalnych/konstrukcyjnych wad uzasadnienia. Biorąc powyższe pod uwagę i uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 P.p.s.a. o jej oddaleniu. Odnośnie wniosku o zwrot kosztów postępowania wyjaśnić trzeba, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należną od Skarbu Państwa (art.250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art.258 – 261 P.p.s.a.